เอกในสมภาพ (Primus inter pares หรือ First among equals)
หนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ( วันที่ 18 มีนาคม พ.ศ. 2547 )

ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
ราชบัณฑิต

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภาอังกฤษ เป็นระบบที่มีรัฐบาลอันประกอบด้วยคณะรัฐมนตรี (the cabinet) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรี (Prime Minister) มีฐานะเป็นเอก (prime) ในหมู่รัฐมนตรี (ministers) หรือเป็นเอกในสมภาพ (first among equals) จุดสำคัญในระบบคณะรัฐมนตรีก็คือ ต้องมีความรับผิดชอบร่วมกัน (collective responsibility) ดังนั้น จึงต้องมีการประชุมปรึกษาหารือในการตัดสินเรื่องสำคัญๆ ของแผ่นดิน ในกรณีประเทศไทยนั้น การเอ่ยถึงคณะรัฐมนตรีทั้งชุดในฐานะที่เป็นองค์กรบริหารสำคัญได้ระบุไว้ในมาตรา 205, 211 และมาตรา 214 เป็นต้น

โดยในมาตรา 205 มีการพูดถึงรัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ก่อนเข้ารับหน้าที่ ซึ่งในมาตรา 205 นี้หมายถึงนายกรัฐมนตรีด้วย ส่วนในมาตรา 211 ก็มีการกล่าวถึงคณะรัฐมนตรี และในมาตรา 214 เรื่องการลงประชามติมีการพูดถึงนายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรี

ทั้งหลายทั้งปวงดังกล่าวมานี้ ชี้ให้เห็นว่านายกรัฐมนตรีคือหัวหน้าคณะรัฐมนตรี และเป็นรัฐมนตรีคนหนึ่งตามระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบรับสภาอังกฤษ

ตำแหน่งรัฐมนตรีจึงเป็นตำแหน่งที่สำคัญเพราะเป็นตำแหน่งที่อยู่ในคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ นายเสนาะ เทียนทอง เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้กล่าวไว้ว่า "ตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นตำแหน่งของแผ่นดิน การเป็นที่ปรึกษาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงเป็นการให้คำปรึกษาแก่ผู้ดำรงตำแหน่งเพื่อประโยชน์ของชาติและสังคม ไม่ใช่เพื่อนายเสนาะ เทียนทอง" คำกล่าวที่ยกมานั้นมีความสำคัญอย่างยิ่งเพราะในการบริหารงานราชการแผ่นดินซึ่งเป็นงานสาธารณประโยชน์ ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล ปลัดกระทรวง อธิบดีในระบบราชการ ได้รับความชอบธรรมตามบทบัญญัติของกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้รับอาณัติจากประชาชนให้ปฏิบัติภารกิจอันศักดิ์สิทธิ์เพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น การปฏิบัติงานจะต้องทำด้วยความเอาใจใส่ อุทิศตัวและเสียสละ การกระทำใดๆ ก็ตามในฐานะผู้ดำรงตำแหน่งต้องถูกต้องตามกฎหมาย (legal) และมีความชอบธรรม (legitimate) เพื่อประกอบภารกิจอันศักดิ์สิทธิ์ที่ได้รับมอบหมายจากประชาชนผู้เสียภาษี และเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

ข้าราชการในกระทรวง กรม และข้าราชการการเมือง ได้รับเงินเดือนจากภาษีของประชาชนจึงต้องรับผิดชอบ (accountable) โดยตรงต่อประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของประเทศ และต้องเอื้ออำนวยประโยชน์ต่อผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่มิใช่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ในส่วนของคณะรัฐมนตรีนั้นมีหัวหน้ารัฐบาลซึ่งเป็นเอกในคณะรัฐมนตรีโดยมีฐานะเท่ากัน (first among equals) นายกรัฐมนตรีตามระบบรัฐสภาอังกฤษเป็นรัฐมนตรีคนหนึ่งแต่เป็นบุคคลซึ่งยืนอยู่แถวหน้า ต้องมีการปรึกษาหารือและมีความรับผิดชอบร่วมกันในการปฏิบัติงาน (collective responsibility) แม้แต่การปกครองภายใต้ระบบซึ่งไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์เช่นในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในมาตรา 17 แห่งธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งให้อำนาจนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจเด็ดขาด เช่น การสั่งประหารชีวิตผู้วางเพลิง หรือผู้ถูกสงสัยว่ามีการกระทำการอันเป็นคอมมิวนิสต์ ก็ยังบัญญัติไว้ว่าเพื่อขจัดปัดเป่าภยันตรายดังกล่าวอันกระทบต่อความมั่นคงของสังคม นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการโดยเด็ดขาด อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติได้มีการสั่งประหารชีวิตผู้ถูกกล่าวหาโดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรมตามครรลอง และแจ้งให้คณะรัฐมนตรีทราบหลังจากที่ได้มีการสั่งการและปฏิบัติการไปแล้ว ซึ่งถ้ากล่าวกันโดยเคร่งครัดเป็นการละเมิดต่อกฎหมาย

คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม รัฐสภา ศาล เป็นหน่วยงานสาธารณะภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ในคณะรัฐมนตรีมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บริหารสูงสุด และมีรัฐมนตรีเป็นผู้ร่วมบริหารงาน มีความรับผิดชอบร่วมกัน ในกระทรวง ทบวง กรม มีปลัดกระทรวงและอธิบดีเป็นผู้รับผิดชอบการบริหารงาน ในศาลก็มีการแบ่งอำนาจและความรับผิดชอบที่ระบุตามกฎหมาย

ทั้งหลายทั้งปวงดังกล่าวนี้เป็นการบ่งชี้ให้เห็นว่า ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรสาธารณะเป็นผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งของแผ่นดิน ต้องวางตัวให้เหมาะสม ต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนและผลประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้ง ที่สำคัญที่สุด การวางตัวบุคคล การแต่งตั่งโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่งจะต้องคำนึงถึงความถูกต้องตามกฎหมาย (legal) และความเหมาะสมกับความรู้ความสามารถเพื่อสร้างความชอบธรรม (legitimacy) และเพื่อให้ความสำเร็จของงานและภารกิจ รวมทั้งเพื่อการวางพื้นฐานในการพัฒนาระบบ

ตำแหน่งในองค์กรสาธารณะดังกล่าวนั้น (public offices) จึงเป็นตำแหน่งเพื่อประโยชน์สาธารณชน ดังนั้น การรับเข้าสู่ตำแหน่งด้วยความชอบพอส่วนตัว (favoritism) หรือเนื่องจากพวกพ้อง (cronyism) หรือเป็นญาติโกโหติกา (nepotism) ย่อมจะนำไปสู่ข้อครหาอันอาจจะนำไปสู่ประเด็นเรื่องความชอบธรรมทางการเมืองได้ แต่ในกรณีการแต่งตั้งตำแหน่งทางการเมืองอาจมีการต่างตอบแทนเนื่องจากความช่วยเหลือเกื้อกูลกันมา ระบบดังกล่าวเป็นระบบที่ตอบแทนบุญคุณทางการเมือง หรือหนี้ทางการเมือง (political I.O.U.) ที่เรียกว่า The spoils system อย่างไรก็ตาม ในยุคที่ต้องใช้ความรู้ความชำนาญการในการแก้ปัญหา การพิจารณาถึงระบบคุณธรรมโดยคำนึงถึงความสามารถ ความเหมาะสมและความชอบธรรม จะมีน้ำหนักมากขึ้นตามลำดับ การแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในหน่วยงานองค์กรสาธารณะจึงต้องคำนึงถึงความถูกต้องตามกฎหมาย (legal) และความชอบธรรมทางการเมือง (political legitimacy) ไปพร้อมๆ กัน

ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย ประชาชนเป็นเจ้าของประเทศและเป็นผู้เสียภาษี องค์กรสาธารณะตั้งแต่รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล ระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน เป็นองค์กรของแผ่นดินได้รับอาณัติจากประชาชนเพื่อประกอบภารกิจตามความต้องการของประชาชน จึงต้องปฏิบัติตามแนวธรรมรัฐาภิบาล (good governance) ซึ่งได้แก่ ความชอบธรรม (legitimacy) ความโปร่งใส (transparency) ความรับผิดชอบ (accountability) การมีส่วนร่วมของประชาชน (participation) และประสิทธิภาพประสิทธิผล (efficiency effeteness) จึงต้องระมัดระวังเป็นพิเศษ

การบริหารองค์กรสาธารณะจึงแตกต่างจากการบริหารองค์กรเอกชน อย่างไรก็ตาม แม้องค์กรเอกชนที่เป็นบริษัทมหาชนก็ต้องเดินตามแนวบรรษัทภิบาล (corporate governance) มีความโปร่งใส และพร้อมที่จะตรวจสอบได้โดยผู้ถือหุ้น ดังนั้น ในยุคโลกาภิวัตน์และข่าวสารข้อมูล ในยุคที่มีการปกครองแบบประชาธิปไตย การคำนึงถึงความถูกต้องทางกฎหมาย (legal) ต้องคู่กับความชอบธรรมทางการเมือง (political legitimacy) โดยผู้ดำรงตำแหน่งต้องมีความรู้ ความสามารถ เหมาะสมกับงาน มีประวัติไม่ด่างพร้อย ที่สำคัญที่สุดจะต้องเดินตามแนวธรรมรัฐาภิบาลและบรรษัทภิบาลอย่างเคร่งครัด

ระบบประชาธิปไตยเป็นเรื่องที่ต้องเข้าใจอย่างลึกซึ้ง โดย ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน

ระบบประชาธิปไตยเป็นเรื่องที่ต้องเข้าใจอย่างลึกซึ้ง

โดย ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน 23 สิงหาคม 2549 18:53 น.


ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมีสองระบบ คือ ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษและระบบประธานาธิบดีแบบสหรัฐอเมริกา ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษนั้นเป็นระบบที่ประเทศไทยนำมาปรับใช้ ส่วนระบบประธานาธิบดีแบบสหรัฐอเมริกาฟิลิปปินส์ก็นำมาปรับใช้ ความแตกต่างของทั้งสองระบบนั้นอยู่ที่ว่า ในระบบรัฐสภาแบบอังกฤษนั้นจะมีหัวหน้าฝ่ายบริหารคือนายกรัฐมนตรี และประมุขแห่งรัฐคือพระมหากษัตริย์หรือพระราชินี ส่วนระบบประธานาธิบดีแบบสหรัฐฯ นั้น ประธานาธิบดีมีสองสถานะทั้งในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารและประมุขแห่งรัฐ ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษนั้นฝ่ายบริหารถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจได้แต่ก็สามารถยุบสภาให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ส่วนระบบประธานาธิบดีนั้นไม่มีการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ ไม่มีการยุบสภา มีแต่การถอดถอนประธานาธิบดี แต่ไม่ว่าจะเป็นระบบใดประชาธิปไตยนั้นเป็นกลไกหรือเครื่องมือ (means) ที่ใช้ในการบริหารประเทศ กล่าวคือ การได้อำนาจที่มาจากการเลือกตั้งที่มีความชอบธรรมทางการเมือง จึงเป็นกลไกของการเข้าสู่ตำแหน่งอำนาจเพื่อใช้อำนาจรัฐ ในขณะเดียวกันระบบประชาธิปไตยก็เป็นเป้าหมายในตัวเอง (end) ซึ่งหมายความว่าระบบประชาธิปไตยจะต้องถูกปกปักรักษาไม่ให้ส่วนสำคัญที่สุดคือสิทธิเสรีภาพ อำนาจอธิปไตยของปวงชน หลักนิติธรรม หลักเสียงข้างมาก ความเสมอภาค การมีส่วนร่วม การตรวจสอบอำนาจ การถ่วงดุลอำนาจ ฯลฯ ซึ่งเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์และเป็นส่วนสำคัญของระบอบประชาธิปไตย และที่สำคัญเป็นเป้าหมายของระบบที่ต้องพิทักษ์ไว้

เมื่อเป็นเช่นนี้ใครก็ตามที่กล่าวว่า ประชาธิปไตยเป็น means กล่าวคือ เป็นเพียงเครื่องมือหรือกลไกเป็นการเข้าใจผิดอย่างมหันต์ และแสดงถึงความไม่รู้ถึงแก่นแท้ของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย หรือมิฉะนั้นก็สะท้อนให้เห็นถึงจิตใต้สำนึกลึกๆ ที่ต้องการใช้ความอ่อนแอของสังคมเป็นประโยชน์โดยผ่านกลไกของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ขอกล่าวย้ำในที่นี้ว่า ระบบประชาธิปไตยเป็นทั้งกรรมวิธี (means) และเป็นเป้าหมายอันสูงสุด (end) ในตัวของมันเอง ประชาธิปัตย์ (หมายถึงผู้มีใจศรัทธาต่อระบอบประชาธิปไตยไม่เกี่ยวกับพรรคการเมือง) จึงเป็นบุคคลที่เข้าใจหลักการดังกล่าวอย่างถ่องแท้ โดยมีจิตวิญญาณของความเป็นประชาธิปไตย มีวัฒนธรรมการเมืองแบบประชาธิปไตย และถือหลักว่าประชาธิปไตยเป็นระบบการปกครองที่ต้องช่วยกันจรรโลงรักษา เพราะเป็นทั้งเครื่องมือหรือกลไกและเป้าหมายในตัวของมันเอง

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภาแบบอังกฤษจะมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบ ประสานงานกับรัฐมนตรีอื่นๆ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ หัวหน้าคณะรัฐมนตรีที่เรียกเป็นภาษากฎหมายว่า นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีนั้นจะต้องรับผิดชอบร่วมกัน (collective responsibility) โดยมาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันระบุไว้ว่า

"ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตามมาตรา 211 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี"

จะเห็นได้ว่า คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบร่วมกัน ซึ่งแปลว่า รัฐมนตรีแต่ละคนรวมทั้งที่เป็นหัวหน้าก็เป็นรัฐมนตรีด้วยอีกหนึ่งซึ่งเรียกว่านายกรัฐมนตรี ต้องประชุมปรึกษาหารือกัน ถกเถียงเกี่ยวกับนโยบายทั้งข้อดีข้อเสีย ทางเลือก ฯลฯ และออกมาเป็นมติที่เรียกว่า มติคณะรัฐมนตรี ระบบประชาธิปไตยที่มีคณะรัฐมนตรีเช่นนี้ นายกรัฐมนตรีไม่ใช่ผู้ที่คอยสั่งการให้ผู้อื่นกระทำตาม สิ่งซึ่งคณะรัฐมนตรีจะต้องถือเป็นแนวทางก็คือ การปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และนโยบายที่คณะรัฐบาลแถลงต่อรัฐสภาก่อนเข้ารับตำแหน่ง

ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นรัฐมนตรีคนหนึ่งนั้นเป็นเอกอุของผู้เสมอภาคกัน (primus inter pares หรือ first among equals) นายกรัฐมนตรีจึงเป็นผู้ยืนอยู่หน้าแถวในหมู่ที่เท่ากัน กล่าวคือ เป็นคนแรกของคณะรัฐมนตรีที่มีความเสมอภาค นายกรัฐมนตรีไม่ใช่ top among unequals หรือ Chief Executive Officer - CEO ของบริษัทที่จะสั่งการให้ลูกน้องปฏิบัติตาม และนี่เป็นประเด็นสำคัญที่สุด คำกล่าวทำนองที่ว่า "นายกรัฐมนตรีเป็นหลัก รัฐมนตรีเป็นมือไม้คอยช่วย"เสมือนหนึ่งเจ้าหน้าที่ในบริษัทที่คอยช่วยเหลือ CEO จึงไม่สอดคล้องกับแก่นแท้ของระบบประชาธิปไตย

การบริหารประเทศเป็นเรื่องที่แตกต่างไปจากการบริหารบริษัทเอกชน บริษัทเอกชนมุ่งเน้นที่การหากำไรจากการลงทุน แต่การบริหารประเทศนั้นมิได้มีตัวแปรอยู่ที่การวิเคราะห์ทุนและกำไร (cost-profit analysis) การบริหารประเทศเป็นเรื่องผลประโยชน์ทางสังคม แต่ต้องคำนึงถึงผลเสียทางสังคมด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งศีลธรรม จริยธรรมที่อาจจะเกิดได้จากความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารประเทศ ที่สำคัญที่สุด การบริหารประเทศนั้นต้องให้เกิดความเจริญพัฒนาในทุกๆ ด้าน ทั้งวัตถุและจิตใจ มิได้มุ่งเน้นเฉพาะประสิทธิภาพและประสิทธิผล ความรวดเร็ว ความสัมฤทธิผลอย่างทันตาเห็นเท่านั้น

การบริหารประเทศจากการใช้ประสบการณ์จากการบริหารธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจผูกขาดเป็นเรื่องที่ผิดพลาดอย่างมหันต์ ซึ่งจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบการเมือง ต่อระบบรัฐสภา ต่อระบบคณะรัฐมนตรี ที่อาจไม่สามารถทดแทนได้ด้วยความเจริญทางวัตถุหรือด้วยการเพิ่มรายได้ประชาชาติ ประสิทธิภาพประสิทธิผลของการทำงานที่มีผลในการทำลายระบบเป็นเรื่องที่ได้ไม่คุ้มเสีย สิ่งที่เสียจะเป็นส่วนของนามธรรมที่สำคัญยิ่ง และจะส่งผลถึงผลเสียในแง่รูปธรรมในอนาคตได้

เมื่อศักดิ์ศรีของมนุษย์ จิตวิญญาณของสังคม ถูกทำลายลง ไม่ว่าการบริหารนั้นจะมีประสิทธิภาพประสิทธิผลเพียงใด และไม่ว่าจะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใดในทางวัตถุ ในทางเศรษฐกิจ ในทางรายได้ ฯลฯ เป็นสิ่งที่ไม่คุ้มค่า และถ้ามองในแง่ปรัชญาการเมืองคือความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเกิดความแตกแยกเป็นฝักเป็นฝ่ายในบ้านเมืองจนเป็นแผลฉกรรจ์ลึกยากที่จะเยียวยาได้ในระยะเวลาอันสั้น และจะกลายเป็นจุดด่างดำของประวัติศาสตร์ของความเป็นชาติ ที่สำคัญที่สุดอาจเป็นการกระทำที่มีผลเป็นการทำลายมรดกตกทอดของบรรพบุรุษผู้ซึ่งเสียสละชีวิตและเลือดเนื้อเพื่ออนุชนรุ่นหลัง โดยสิ่งที่เกิดขึ้นจะถูกตราไว้บนแผ่นดินตราบนานเท่านาน สิ่งที่น่าคิดก็คือ ความหวังดีบนพื้นฐานของความไม่รู้ ไม่เข้าใจ อาจจะนำไปสู่ผลในทางลบโดยไม่ตั้งใจ ยิ่งถ้าเกิดจากความไม่บริสุทธิ์ใจ เกิดจากการมุ่งเน้นหาผลประโยชน์ส่วนตัว การลุแก่อำนาจ ความสูญเสียนั้นก็จะเพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณ