BlogGang.com : : good governance : พัฒนารัฐวิสาหกิจอย่างมีธรรมาภิบาล

พัฒนารัฐวิสาหกิจอย่างมีธรรมาภิบาล

โดย สังศิต พิริยะรังสรรค์ และ ศรัณย์ ธิติลักษณ์ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

พัฒนาการของรัฐวิสาหกิจไทยมีมานานกว่า 40 ปี กล่าวคือรัฐบาลได้มีนโยบายการพัฒนารัฐวิสาหกิจไว้ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่หนึ่ง (พ.ศ.2504-2509) และยังคงมีความพยายามในการพัฒนารัฐวิสาหกิจอย่างต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน ในระยะแรกของการพัฒนารัฐวิสาหกิจรัฐบาลให้เอกชนเข้ามามีบทบาทค่อนข้างน้อยและรัฐบาลเป็นผู้ผูกขาดทรัพยากรและการบริหารจัดการเป็นส่วนใหญ่ ในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่เจ็ด (พ.ศ.2535-2539) รัฐบาลได้ปรับเปลี่ยนให้เอกชนเข้ามามีบทบาทมากยิ่งขึ้น โดยการร่วมทุนกับเอกชน การทำสัญญากับรัฐหรือการกระจายหุ้นบางส่วนหรือทั้งหมดออกขายให้สาธารณชนในตลาดหลัก (ในสมัยนั้นทรัพย์หรือการตกลงขายหุ้นจะเป็นการขายให้กับพนักงานหรือเอกชน ไม่ได้ผ่านตลาดหลักทรัพย์) เป็นต้น

ส่วนแผนพัฒนาฯ ฉบับต่อๆ มา มีการพัฒนาไปในแนวที่ลดบทบาทของรัฐในการเป็นเจ้าของ และเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจเป็นหลัก โดยได้มีการกำหนดไว้เป็นยุทธศาสตร์และแนวทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจไว้อย่างชัดเจนที่สุดในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่เก้า (พ.ศ. 2545 - 2549) วิธีหนึ่งที่กำหนดให้ปฏิบัติคือ ให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างเป็นขั้นตอน โดยให้ความสำคัญกับการเตรียมความพร้อม (ทั้งในด้านการปรับองค์กรและการพัฒนาบุคลากรของหน่วยงาน) เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการที่ดี และมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการให้บริการแก่ประชาชนอย่างมีคุณภาพ อันจะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนและประเทศชาติโดยรวม

อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ที่ผ่านมา พบว่า แม้หลายๆ รัฐบาลมีความพยายามในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ ในหลายๆ รูปแบบ แต่อาจสรุปได้ว่า “ความพยายามในการพัฒนารัฐวิสาหกิจไม่มีความคืบหน้าเท่าที่ควรจะเป็น เมื่อเปรียบเทียบกับระยะเวลาและพัฒนาการขององค์กรรัฐวิสาหกิจเอง” ปัญหาก็คือ อะไรเป็นสาเหตุสำคัญที่การพัฒนารัฐวิสาหกิจในประเทศไทยไม่ประสบผลสำเร็จตามที่ควรจะเป็น?

การพัฒนารัฐวิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ (“ประสิทธิภาพ” ในความหมายของการผลิตสินค้าและบริการซึ่งมีต้นทุนต่ำสุด คุณภาพดี เป็นที่ยอมรับของผู้บริโภค ซึ่งการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจไม่จำเป็นต้องหมายความว่ารัฐวิสาหกิจไม่มีประสิทธิภาพ เช่น ต้องขาดทุนเพราะรัฐบาลไม่ยอมให้กำหนดราคาที่คุ้มทุนได้ หรือ รัฐวิสาหกิจที่ได้กำไร ก็ใช่ว่าจะมีประสิทธิภาพได้เช่นกัน เช่น รัฐวิสาหกิจนั้นเป็นผู้ผูกขาดในตลาด) ในหลายๆ ประเทศ เช่น อาร์เจนตินา ยูโกสลาเวีย และประเทศในแถบแอฟริกา ฯลฯ มีประสบการณ์บางด้านตรงกันที่พอสรุปได้ว่า ความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจอาจเกิดจากสาเหตุดังต่อไปนี้ คือ

1. การที่รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่เป็นผู้ผูกขาด ไม่ต้องแข่งขัน จึงไม่สนใจปรับปรุงประสิทธิภาพในการทำงาน และไม่มีแรงจูงใจให้ลดต้นทุนการผลิต

2. รัฐวิสาหกิจเป็นของรัฐบาล ที่มักไม่มีระบบการกำกับตรวจสอบให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจจึง “เหมือนกิจการที่ไร้เจ้าของที่แท้จริง” ผู้บริหารและพนักงานรัฐวิสาหกิจจึงมักดำเนินงานตามวัตถุประสงค์ที่เอื้อประโยชน์แก่ตนเองมากกว่าประโยชน์ขององค์กรและสังคม

3. ระบบการบริหารงานและโครงสร้างองค์กรของรัฐวิสาหกิจ ส่วนใหญ่มีลักษณะเป็น “ราชการ” มีขั้นตอนการตัดสินใจหลายระดับ ไม่มีความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน และที่สำคัญคือคณะกรรมการอำนวยการไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญและมีประสบการณ์ที่เกี่ยวข้องกับงานของรัฐวิสาหกิจ (สำหรับประเทศไทย พบว่าคณะกรรมการอำนวยการส่วนหนึ่งมาจากกลุ่มธุรกิจการเมือง) หรือข้าราชการประจำจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่มักไม่มีเวลาให้กับงานของรัฐวิสาหกิจ

4. รัฐบาลมีความสับสนในวัตถุประสงค์ของรัฐวิสาหกิจ (อยากมีฐานะการเงินดี แต่บิดเบือนต้นทุนการดำเนินการ และใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือทางการเมือง) จนทำให้รัฐวิสาหกิจไม่มีประสิทธิภาพและขาดทุน

5. การต่อรองผลประโยชน์ของสหภาพพนักงานรัฐวิสาหกิจ กับความอ่อนแอของฝ่ายการเมือง

และข้อสุดท้ายเป็นกรณีที่พบได้ในประเทศไทย คือ

6. ผลประโยชน์แอบแฝงจำนวนมหาศาลที่มีอยู่ในรัฐวิสาหกิจ ทำให้นักธุรกิจการเมืองนิยมส่งคนของตนเข้าไปแสวงหาหรือปกป้องผลประโยชน์ในธุรกิจที่ตนเอง ครอบครัว พวกพ้อง และคนใกล้ชิดเกี่ยวข้อง พวกเขามักให้ความสำคัญกับการส่งสมัครพรรคพวกเข้าไปเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจที่พวกเขาสามารถสั่งการได้ โดยไม่คำนึงถึงความเสียหายขององค์กร และประเทศชาติที่จะติดตามมา นี้จึงเป็นเหตุให้รัฐวิสาหกิจต้องประสบภาวการณ์ขาดทุน แต่ในทางตรงกันข้ามกลุ่มธุรกิจการเมืองกลับมั่งคั่งขึ้น

จากประสบการณ์ในการศึกษาเรื่องการพัฒนารัฐวิสาหกิจในหลายประเทศ ประกอบกับแนวคิด วิธี และหลักการของการพัฒนารัฐวิสาหกิจ โดยหลักการแล้วผมคิดว่าการพัฒนารัฐวิสาหกิจไม่ใช่สิ่งเลวร้าย และแท้จริงแล้วการพัฒนารัฐวิสาหกิจสามารถมีได้หลายรูปหลายแบบ เช่น รูปแบบของสัญญาการบริหารจัดการ สัญญาเช่า สัมปทาน การร่วมทุน การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ การยุบเลิก และจำหน่ายจ่ายโอน ซึ่งเราอาจมองว่าเป็นเรื่องของการเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจ และเพิ่มประสิทธิภาพของการบริหารจัดการของรัฐที่ดีในด้านงบประมาณ การบริหารจัดการองค์กรรัฐวิสาหกิจ ฯลฯ ก็ได้

แต่ที่สำคัญที่สุดอยู่ที่หัวใจของกระบวนการในการบริหาร โดยยึดหลักธรรมาภิบาลที่มีการเตรียมความพร้อมในการเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจอย่างเป็นขั้นเป็นตอน มีการจัดโครงสร้างการตรวจสอบอย่างเป็นระบบ จัดความสัมพันธ์ระหว่างบอร์ดรัฐวิสาหกิจกับฝ่ายบริหาร เพื่อให้สามารถตรวจสอบและควบคุมการทำงานของทั้งสองฝ่ายได้ จัดวางระบบการควบคุมผลประโยชน์ส่วนตัวของฝ่ายกรรมการและฝ่ายบริหารอย่างเหมาะสม เพื่อให้ระบบการทำงานที่มีธรรมาภิบาลสามารถทำงานได้อย่างแท้จริง เช่นนี้การพัฒนารัฐวิสาหกิจไทยจึงจะสามารถเดินหน้าได้

เผยแพร่ครั้งแรก กรุงเทพธุรกิจ , วันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2552

Create Date : 27 กุมภาพันธ์ 2552

Last Update : 27 กุมภาพันธ์ 2552 13:13:26 น.

2 comments

Counter : 605 Pageviews.

แวะมาเยี่ยม ตามมาอ่านครับ

โดย: byonya

วันที่: 27 กุมภาพันธ์ 2552 เวลา:15:35:03 น.

ทารก

โดย: Kingkimson

วันที่: 17 กุมภาพันธ์ 2553 เวลา:21:18:08 น.