ReducingInequality in Educational Opportunity

with Educational Loan Policy

(Institutional Analysis and Development; IAD)

ดร. ภคพรกุลจิรันธร

บทคัดย่อ

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ผลการปฏิบัติของนโยบายการให้กู้ยืมเงินการศึกษา(กยศ.) ด้วยตัวแบบการวิเคราะห์สถาบันและการพัฒนา (IAD) ในการลดความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสทางการศึกษาของไทยศึกษาด้วยวิธีการทบทวนเอกสาร (Documentary Review) พบว่า การนำนโยบายโครงการเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา(กยศ.) มาปฏิบัตินั้นได้บรรลุวัตถุประสงค์ในด้านการลดความเหลื่อมล้ำในด้านโอกาสการเข้าถึงการศึกษาของเยาวชนและครอบครัวที่ยากจนแต่ยังประสบปัญหาในด้านการดำเนินงาน อันเนื่องมากจาก จำนวนบุคลากรไม่เพียงพอและการขาดการบูรณาการระหว่างหลักสูตรการเรียนและความต้องการแรงงานของตลาดแรงงานทำให้บัณฑิตไม่สามารถหางานทำได้จึงเป็นเหตุให้ไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาได้

บทนำ

จุดตั้งต้นของการมีคุณภาพชีวิตที่ดีมีทางเป็นไปได้จริงก็ต่อเมื่อประชาชนทุกคนเข้าถึงโอกาสอย่างเท่าเทียมกันกระนั้นสำหรับสังคมไทยโอกาสด้านการศึกษาและสุขภาพที่เป็นพื้นฐานสำคัญของการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีก็ยังคงมีสถานะความเป็นวิกฤตหนักหนาสาหัสเหมือนดังที่แล้วมาเพราะในด้านการศึกษานั้นยังมีเด็กและเยาวชนในวัยเรียนจำนวนมากที่ตกหล่นจากระบบการศึกษาไม่น้อยไม่ได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานอันเนื่องมาจากปัญหาความยากไร้ พิการและเชื้อชาติ เมื่อย้อนกลับมาดูสถิติและงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาของไทยจะพบว่า ประเทศไทยยังคงมีปัญหาทั้ง 3 มิติโดยข้อมูลสถิติจากธนาคารโลกบ่งชี้ถึงช่องว่างในการเข้าถึงการศึกษาในระดับชั้นปฐมศึกษา โดยมีเพียงร้อยละ 93ของ เด็กในวัยเรียนที่เข้าถึงการศึกษาในระดับชั้นดังกล่าวงานวิจัยของ Prasartporn Sirichoke and Takahashi (2013) บ่งชี้ถึงความสำคัญของการขยายการเข้าถึงการศึกษาให้ครอบคลุมถึงระดับชั้นมัธยม ข้อมูลจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยของประชากรของประเทศจากฐานข้อมูลของBarro and Lee (2013) พบว่าประชากรวัยทำงานของไทยมีจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยอยู่ที่7.3 ปี ซึ่งยังอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว(ซึ่งมีจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยอยู่ที่ 11.05 ปี) ถึง 3.75ปี เป็นที่ทราบกันดีว่าระบบการศึกษาของไทยมีปัญหาในหลายด้านแต่ปัญหาที่มักจะถูกหยิบยกมาพูดถึงก็คือปัญหาด้านปริมาณ ซึ่งหมายถึงปัญหาที่เด็กไทยไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้มากเพียงพอที่จะสนับสนุนการทำงานในอนาคตเช่น มีเด็กไทยจำนวนไม่น้อยที่ต้องออกจากการเรียนกลางคันหรือครอบครัวไม่สามารถแบกรับภาระค่าใช้จ่ายทางการศึกษาทำให้ไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้(นณริฏ พิศลยบุตร,2560)

ประเทศไทยได้ให้ความสำคัญกับการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเป็นอย่างมากเนื่องจากการอุดมศึกษามีผลต่อการพัฒนาประเทศมาเป็นระยะเวลานานและมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรูปแบบการศึกษาอยู่ตลอดเวลาเพื่อให้ทันต่อความรู้ที่พัฒนาขึ้นอยู่สม่ำเสมอแต่ที่ผ่านมาประเทศไทยประสบปัญหากรณีผู้เรียนส่วนใหญ่มีทุนทรัพย์ไม่เพียงพอแต่มีความรู้ความสามารถที่จะศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษาได้จึงเกิดเป็นปัญหาเกี่ยวกับการขาดแคลนทุนทรัพย์ในการศึกษาต่อเป็นจำนวนมาก จากกรณีปัญหาดังกล่าวข้างต้นจึงมีเหตุผลและความจำเป็นในการจัดตั้งกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาขึ้นเพื่อให้นักเรียนนักศึกษา ที่มาจากครอบครัวซึ่งมีรายได้น้อย กู้ยืมเงิน เพื่อเป็นค่าเล่าเรียนค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาและค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพระหว่างการศึกษาอันเป็นแนวทางการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาในสังคมด้วยการเพิ่มโอกาสทางการศึกษาในระดับที่สูงขึ้นให้แก่นักเรียนนักศึกษา ซึ่งเป็นการช่วยยกฐานะความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีขึ้นและช่วยสนับสนุนการพัฒนาระบบการศึกษาทางด้านอุปสงค์โดยการเพิ่มขีดความสามารถในการรับภาระค่าใช้จ่ายทางการศึกษาของประชาชนด้วย รัฐบาลของพลเอก ประยุทธ์จันทร์โอชาได้แต่งตั้งคณะกรรมการอำนวยการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษากระทรวงศึกษาธิการ โดยมีแผนยุทธศาสตร์และมาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ภายใต้วิสัยทัศน์ “พลเมืองไทยมีคุณภาพทางการศึกษามีความรู้ ความสามารถ มีทักษะและศักยภาพในการพัฒนาประเทศ ตามวิสัยทัศน์ประเทศไทยพ.ศ.2558-2563 มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” โดยมีกลุ่มเป้าหมายตั้งแต่ระดับปฐมวัย การศึกษาขั้นพื้นฐาน (เด็กทั่วไปเด็กด้อยโอกาส เด็กที่มีความต้องการจำเป็นพิเศษ เด็กที่มีความสามารถพิเศษเด็กที่มีความพร้อมสูง และเด็กเป้าหมายพิเศษ) อาชีวศึกษา จนถึงอุดมศึกษาซึ่งมีสาระสำคัญเพื่อให้ผู้เรียนทุกกลุ่ม ทุกพื้นที่และทุกระดับการศึกษาเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพในรูปแบบที่เหมาะสมเพื่อให้ผู้เรียนทุกคนได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพเท่าเทียมกันและเพื่อให้มีระบบบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ สนับสนุนการสร้างโอกาส คุณภาพและความเป็นธรรมในสังคมภายใต้ 4 กลยุทธ์ คือ 1) ขยายโอกาสการเข้าถึงบริการการศึกษาที่มีคุณภาพเสมอภาค และยุติธรรม 2) พัฒนาคุณภาพผู้เรียนทุกระดับทุกกลุ่ม และทุกประเภท 3) พัฒนาระบบการพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษา4) พัฒนาระบบการสนับสนุนการจัดการศึกษา ผ่านทางมาตรการ 3 ประการได้แก่ 1) ประกันโอกาส โดยจัดอาหารเช้าให้แก่เด็กด้อยโอกาสที่มีความยากจนมากเป็นพิเศษ(ครอบครัวที่มีรายได้ไม่เกิน 20,000 บาทต่อปี)-จัดบริการสาธารณสุข จิตวิทยา การพยาบาลฉุกเฉิน -จัดบริการช่วยเหลือบำบัดฟื้นฟูและเตรียมความพร้อมก่อนเข้าสู่ห้องเรียน-จัดตั้งศูนย์การเรียนและสถานศึกษาเฉพาะความพิการ -จัดเรือนพักนอนสำหรับนักเรียน-เติมเต็มความรู้ผ่านสื่อที่หลากหลาย-จัดสรรงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายสำหรับปัจจัยพื้นฐานแก่เด็กยากจนในอัตราส่วนที่สอดคล้องกับเส้นแบ่งความจน-จัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมพิเศษตามหลักเกณฑ์การจัดสรรเช่นเดียวกับโรงเรียนศึกษาสงเคราะห์-จัดตั้งศูนย์เยียวยาเด็กที่ได้รับผลกระทบ-จัดเทคโนโลยี สิ่งอำนวยความสะดวกและบริการที่สอดคล้องกับความต้องการจำเป็นเฉพาะบุคคล 2) ประกันคุณภาพ จัดให้มีครูพี่เลี้ยงปฐมวัยประจำชั้นเรียน-พัฒนาครูที่รับผิดชอบสอนระดับปฐมวัยให้มีทักษะและประสบการณ์ในการจัดการเรียนรู้-พัฒนาครูให้สามารถจัดการเรียนการสอนโดยวิธีแจกลูกสะกดคำและจัดกิจกรรมที่สอดคล้องกับพัฒนาการทางสมอง-จัดสรรครูภาษาถิ่นสำหรับเด็กที่ไม่ใช้ภาษาไทยเป็นภาษาหลัก-พัฒนาครูให้สามารถสอนวิชาวิทยาศาสตร์และคณิตศาสตร์ด้วยภาษาอังกฤษ-จัดทำหลักสูตรอาเซียน -จัดทำหลักสูตรอาชีพให้โรงเรียนเลือกใช้-สนับสนุนให้นักเรียนเรียนหลักสูตรทวิศึกษา-จัดการเรียนการสอนที่สนุกสอดคล้องกับพฤติกรรมของผู้เรียน-จัดหาและพัฒนาสื่อตามพัฒนาการด้านต่างๆ –สนับสนุนทุนประกอบอาชีพระหว่างเรียน 3)ประกันประสิทธิภาพ ด้วยวิธีการต่างๆคือ พัฒนาระบบข้อมูลสารสนเทศและเทคโนโลยีการสื่อสาร-จัดให้มีสัญญาณอินเทอร์เน็ตอย่างทั่วถึง -ใช้เทคโนโลยีทางการศึกษาทางไกล (DLTV-DLIT)-กำหนดหลักเกณฑ์การเลื่อนวิทยฐานะให้สอดคล้องกับงานประจำ-จัดตั้งกลุ่มโรงเรียนให้เป็นหน่วยงานทางการศึกษา-มีการประเมินศักยภาพและสมรรถนะครูอย่างเป็นระบบ-พัฒนาระบบช่วยเหลือนักเรียนให้มีการเชื่อมโยงตั้งแต่สถานศึกษา เขตพื้นที่การศึกษาจนถึงระดับชาติ -ให้มีครูแนะแนวทั้งในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษา-เพิ่มเงินพิเศษให้ครูที่ปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยอันตรายในถิ่นทุรกันดารและพื้นที่สูง-พัฒนาครูให้ตรงตามความต้องการของตัวเองและสอดคล้องกับภารกิจที่รับผิดชอบโดยยึดพื้นที่-พัฒนาผู้บริหารสถานศึกษาให้มีภาวะผู้นำทางวิชาการ-จัดให้มีบุคลากรสายสนับสนุนการสอน-ปฏิรูประบบการจัดสรรงบประมาณให้สถานศึกษามีส่วนร่วม-จัดสรรงบประมาณโดยคำนึงถึงพื้นที่และขนาดสถานศึกษา –จัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมแก่โรงเรียนขนาดเล็ก

จากนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงโอกาสด้านการศึกษาของรัฐบาลข้างต้นผู้เขียนจะแสดงถึงวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งกองทุน รวมถึง กลไกและประโยชน์ของกองทุนในการเป็นมาตรการทางการคลังของรัฐในการส่งเสริมคุณภาพชีวิตให้แก่ประชาชนและลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษาของประชาชนและวิเคราะห์ผลการปฏิบัติของโครงการด้วยโมเดลการวิเคราะห์สถาบันและการพัฒนา (InstitutionalAnalysis and Development; IAD) ทั้งนี้กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษานี้ เป็นมาตรการของรัฐที่ต่อยอดจากนโยบายเรียนฟรี 15ปีซึ่งเป็นสวัสดิการการศึกษาของรัฐสำหรับการศึกษาในระดับปฐมวัยจนถึงระดับมัธยมศึกษาตอนปลายนอกจากนี้ผู้เขียนจะได้แสดงถึงผลการดำเนินงานของกองทุน ข้อดีและสิ่งที่ควรปรับปรุงในการดำเนินงานของกองทุน จากการทบทวนผลการดำเนินงานของกองทุนในรอบ5 ปีที่ผ่านมา ( พ.ศ. 2554 – 2559)

ปัญหาในด้านโอกาสการเข้าถึงการศึกษาของคนไทย

เยาวชนไทยที่ขาดโอกาสเล่าเรียนต่อหลังการศึกษาภาคบังคับมีจำนวนนับแสนนับล้านคน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเยาวชนที่เกิดมาในครัวเรือนยากจน สะท้อนปัญหาความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ เนื่องจากเยาวชนในครัวเรือนคนจนถูกสถานการณ์บังคับให้ “ออกจากโรงเรียน”ไปทำงานหาเงินช่วยครอบครัวตั้งแต่จบการศึกษาภาคบังคับทำงานหนักใช้ร่างกายและพละกำลังแต่ว่าได้รับเงินเดือนค่าจ้างต่ำ เปรียบเทียบกับครอบครัวคนรวยหรือระดับปานกลางที่สามารถส่งเสียให้ลูกหลานได้เข้าเรียนต่อระดับอุดมศึกษา ถึงแม้คนกลุ่มหลังเข้าทำงานช้ากว่าแต่การมีปริญญาบัตรช่วยให้ได้รับตำแหน่งหน้าที่การงานที่ดี มั่นคงและเจริญก้าวหน้าในระยะยาว รวมมี “อายุการทำงาน” (Working Lifetime) ที่ยาวนานกว่า (ดิเรก ปัทมสิงห์ , 2551) รัฐจึงมีความพยายามที่จะนำนโยบายการคลังมาใช้เพื่อเพิ่มโอกาสทางการศึกษาให้แก่เยาวชน

นักเศรษฐศาสตร์ตระหนักถึงความสำคัญของการลงทุนในตัวบุคคล(อีกนัยหนึ่ง “ทุนมนุษย์”) พร้อมกับได้ทำงานวิจัยเชิงประจักษ์เพื่อวัดผลตอบแทนของการศึกษา(Returns To Education) ทั้งต่อตัวบุคคลและต่อส่วนรวม ผลงานวิจัยโดยหลายสถาบันวิชาการจำนวนมาที่ดำเนินการในประเทศต่างๆทั่วโลกยืนยันตรงกันว่า การลงทุนด้านการศึกษานั้นให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่า(G. Psacharopoulos, 1993; Robert Barro, 1997) แต่ว่าเป็นการยากที่บุคคลจะกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินเพื่อลงทุนด้านการศึกษาเพราะนายธนาคารประเมินว่าสินเชื่อการศึกษานั้นมีความเสี่ยงสูง ลองจินตนาการถึงตัวอย่างเยาวชนคนหนึ่งหรือกลุ่มหนึ่งที่มีสติปัญญาเฉลียวฉลาดแต่ว่าฐานะยากจน ถ้าหากว่าคนกลุ่มนี้ได้เล่าเรียนต่อจนกระทั่งจบปริญญาก็จะมีรายได้มีตำแหน่งหน้าที่การงานที่ดี สามารถชำระคืนเงินกู้ได้ แต่ในทัศนะของผู้ให้กู้ประเมินว่าไม่คุ้มค่าเสี่ยง และมีต้นทุนค่าบริหารสูงเนื่องจากเงินกู้เพื่อการศึกษานั้นมีระยะเวลาคืนทุนยาวนาน(15-20 ปี) ผู้กู้ยืม (หรือผู้ค้ำประกัน) อาจจะเสียชีวิตก่อนวัยอันสมควร ตกงานหรือออกไปทำงานในต่างประเทศที่ยากต่อการติดตาม เป็นต้น

นักเศรษฐศาสตร์มีบทบาทสำคัญในการผลักดันนโยบายการคลังเพื่อการศึกษาโดยเสนอรัฐบาลทำบทบาทหน้าที่ “ปิดช่องว่าง” (Friedman, 1955, 1995)โดยให้มีกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาในระดับอุดมศึกษาให้นักเรียนนักศึกษาได้รับโอกาสกู้ยืมระหว่างเรียนและผ่อนชำระคืนในภายหลังหลังจบการศึกษาและได้งานทำ นี้คือแนวคิดของ เงินกู้ที่อิงรายได้ในอนาคต (IncomeContingent Loan, ICL) อีกแนวความคิดหนึ่งเสนอให้จัดเก็บภาษีจากผู้จบปริญญา(Graduate Tax) การแทรกแซงของภาครัฐมีเหตุผลสนับสนุนหลายประการ ประการแรกการศึกษาเป็น “สินค้ามีคุณ” (MeritGoods) ต่อสังคม การที่ประชาชนมีความรู้และการศึกษาที่ดี นอกจากจะยกระดับประสิทธิการผลิตโดยรวมแล้วยังช่วยให้ระบบเศรษฐกิจเจริญก้าวหน้า ซึ่งรัฐบาลก็สามารถจะเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นในภายหลัง ประการที่สองการที่สัดส่วนของประชากรที่มีการศึกษาสูงขึ้น สามารถจะช่วยลดรายจ่ายของภาครัฐในหลายด้าน อาทิเช่น รายจ่ายด้านการตำรวจยุติธรรม และสาธารณสุข ฯลฯ นักวิชาการหลายคนยังมีความเชื่อว่าการที่ประชากรส่วนใหญ่ได้รับการศึกษาที่ดีจะช่วยสนับสนุนการพัฒนาประชาธิปไตย ช่วยให้บุคคลมีวิจารณญาณตัดสินใจในการเลือกตั้งลดปัญหาการซื้อสิทธิ์ขายเสียง ในแง่นี้เองการศึกษานอกจากจะมีผลตอบแทนส่วนบุคคล (PrivateReturn To Education) แล้วยังมีผลตอบแทนต่อส่วนรวม (Public Return To Education) (Dutta, Sefton and Weale, 2003:121) ประการที่สาม สินเชื่อการศึกษาเป็นกลไกอย่างหนึ่งที่รัฐสามารถนำใช้เพื่อลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ถ้ากำหนดเงื่อนไขให้สินเชื่อนี้เพื่อสนับสนุนเยาวชนในครอบครัวยากจนให้มีโอกาสพัฒนาทุนมนุษย์ได้เช่นเดียวกับเยาวชนในครอบครัวร่ำรวย

นโยบายการคลัง (FiscalPolicy) (ภคพร กุลจิรันธร, 2558:2-3) คือนโยบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายและรายได้ของรัฐ และเป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดแนวทางเป้าหมาย และการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนโยบายการคลังประกอบด้วย นโยบายภาษีอากร นโยบายด้านรายจ่ายนโยบายการก่อหนี้และบริหารหนี้สาธารณะ และนโยบายในการบริหารเงินคงคลัง วัตถุประสงค์ของนโยบายการคลังมี4 ประการ ได้แก่ 1) ส่งเสริมการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐบาลให้มีประสิทธิภาพ(Resource Allocation Function) สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดีจัดสรรทรัพยากรในสัดส่วนที่ทำให้สังคมได้รับสวัสดิการและมีประสิทธิภาพสูงสุดรัฐสามารถจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะ (Public Goods And Service) ในปริมาณและคุณภาพตรงกับความต้องการของประชาชน 2) ส่งเสริมการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม(Income Distribution Function)แต่ละกลุ่มจะได้รับประโยชน์และภาระที่เป็นธรรมนโยบายการคลังจะนำไปสู่การปรับปรุงการกระจายรายได้เบื้องต้นของประชาชนให้ทัดเทียมกัน3) เสริมสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (EconomicGrowth Function) รัฐบาลสามารถใช้นโยบายการคลังเพิ่มการใช้จ่ายและขยายการลงทุนในภาครัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนาด้านสาธารณูปโภคเพื่ออำนวยความสะดวกแก่การลงทุนและการผลิตของภาคเอกชนและ 4) รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Stabilization Function) นโยบายการคลังสามารถใช้ในการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเสถียรภาพในตลาดเงิน และความสมดุลในบัญชีดุลการชำระเงินระหว่างประเทศ

ตามวัตถุประสงค์ของนโยบายการคลังนั้นมีประการหนึ่งคือเพื่อส่งเสริมการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐบาลให้มีประสิทธิภาพ(ResourceAllocation Function) สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดีจัดสรรทรัพยากรในสัดส่วนที่ทำให้สังคมได้รับสวัสดิการและมีประสิทธิภาพสูงสุด เนื่องจากจุดตั้งต้นของการมีคุณภาพชีวิตที่ดีมีทางเป็นไปได้จริงก็ต่อเมื่อประชาชนทุกคนเข้าถึงโอกาสอย่างเท่าเทียมกันกระนั้นสำหรับสังคมไทยโอกาสด้านการศึกษาและสุขภาพที่เป็นพื้นฐานสำคัญของการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีก็ยังคงมีสถานะความเป็นวิกฤตหนักหนาสาหัสเพราะในด้านการศึกษานั้นยังมีเด็กและเยาวชนในวัยเรียนจำนวนมากที่ตกหล่นจากระบบการศึกษาทำให้มีเด็กและเยาวชนจำนวนไม่น้อยที่ไม่ได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานอันเนื่องมาจากปัญหาความยากไร้พิการ และเชื้อชาติ เมื่อย้อนกลับมาดูสถิติและงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาของไทยจะพบว่า ประเทศไทยยังคงมีปัญหาทั้ง 3 มิติโดยข้อมูลสถิติจากธนาคารโลกบ่งชี้ถึงช่องว่างในการเข้าถึงการศึกษาในระดับชั้นปฐมศึกษา โดยมีเพียงร้อยละ 93ของ เด็กในวัยเรียนที่เข้าถึงการศึกษาในระดับชั้นดังกล่าวงานวิจัยของ Prasartporn Sirichoke and Takahashi (2013) บ่งชี้ถึงความสำคัญของการขยายการเข้าถึงการศึกษาให้ครอบคลุมถึงระดับชั้นมัธยม ข้อมูลจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยของประชากรของประเทศจากฐานข้อมูลของBarro and Lee (2013) พบว่าประชากรวัยทำงานของไทยมีจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยอยู่ที่7.3 ปีซึ่งยังอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว(ซึ่งมีจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยอยู่ที่ 11.05 ปี) ถึง 3.75ปี เป็นที่ทราบกันดีว่าระบบการศึกษาของไทยมีปัญหาในหลายด้านแต่ปัญหาที่มักจะถูกหยิบยกมาพูดถึงก็คือปัญหาด้านปริมาณ ซึ่งหมายถึงปัญหาที่เด็กไทยไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้มากเพียงพอที่จะสนับสนุนการทำงานในอนาคตเช่น มีเด็กไทยจำนวนไม่น้อยที่ต้องออกจากการเรียนกลางคันหรือครอบครัวไม่สามารถแบกรับภาระค่าใช้จ่ายทางการศึกษาทำให้ไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้(นณริฏ พิศลยบุตร,2560)ประเทศไทยได้ให้ความสำคัญกับการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเป็นอย่างมากเนื่องจากการอุดมศึกษามีผลต่อการพัฒนาประเทศมาเป็นระยะเวลานานและมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรูปแบบการศึกษาอยู่ตลอดเวลาเพื่อให้ทันต่อความรู้ที่พัฒนาขึ้นอยู่สม่ำเสมอแต่ที่ผ่านมาประเทศไทยประสบปัญหากรณีผู้เรียนส่วนใหญ่มีทุนทรัพย์ไม่เพียงพอแต่มีความรู้ความสามารถที่จะศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษาได้จึงเกิดเป็นปัญหาเกี่ยวกับการขาดแคลนทุนทรัพย์ในการศึกษาต่อเป็นจำนวนมาก จึงทำให้แนวคิดการให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาซึ่งแนวคิดที่จะจัดตั้งกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเพื่อช่วยเหลือผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ได้มีมาตั้งแต่สมัย นายสัญญา ธรรมศักดิ์ (2516) (https://studentloan.kku.ac.th/home-history.php)เป็นนายกรัฐมนตรี โดยอยู่ในรูปของนโยบายปฏิรูปการศึกษาหลักการที่สำคัญคือ เพิ่มเงินค่าเล่าเรียน ตามหลักเศรษฐกิจของต้นทุน กำไรแต่ในส่วนของผู้ที่ยากจนนั้น ให้ท้องถิ่น หรือโรงเรียนหรือมหาวิทยาลัยให้ทุนการศึกษา หรือยืมเพื่อการศึกษาแต่นโยบายดังกล่าวยังไม่ได้นำมาปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมจนกระทั่งถึงรัฐบาลของนายชวน หลีกภัย เข้ามาบริหารประเทศ (2536-2538) นโยบายนี้จึงได้ถูกนำมาพิจารณาอีกครั้งหนึ่งและด้วยความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี จึงได้มีการจัดตั้งกองทุนส่งเสริมการศึกษาขึ้นโดยแบ่งงบประมาณออกเป็นสองส่วน คือ การช่วยเหลือแบบให้เปล่าส่วนหนึ่งและการช่วยเหลือแบบให้กู้ยืมอีกส่วนหนึ่ง แต่สำนักงบประมาณได้พิจารณาแล้วเห็นว่าในส่วนของการช่วยเหลือแบบให้ยืมเพื่อการศึกษานั้นยังไม่มีมาตรการกำกับให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้จ่ายตามจุดประสงค์ของกองทุนและน่าจะมีปัญหาในด้านการติดตามเงินคืนจึงอนุมัติงบประมาณสำหรับการให้ความช่วยเหลือแบบให้เปล่าเท่านั้น ส่วนการช่วยเหลือแบบให้ยืมเพื่อการศึกษาให้นำกลับมากำหนดมาตรการกฎเกณฑ์ และขั้นตอนการปฏิบัติตลอดจนการการพิจารณาจัดสรรเงินยืมและการผ่อนชำระคืนให้ชัดเจน และพัฒนาหลักเกณฑ์จนเป็นกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา

มาตรการให้การกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา

กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.)ขึ้นโดยเริ่มต้นโครงการมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2538 ในสมัย นายชวนหลีกภัย (นายกรัฐมนตรี) ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติในคราวประชุมเมื่อวันที่ 28มีนาคม พ.ศ. 2538 เห็นชอบหลักการโครงการดังกล่าวในลักษณะเงินทุนหมุนเวียนตามนัยมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติเงินคงคลังพ.ศ. 2491 เริ่มให้นักเรียน นักศึกษากู้ยืมครั้งแรกตั้งแต่ปีการศึกษา 2539 ในสมัย นาย บรรหาร ศิลปอาชา(นายกรัฐมนตรี) ต่อมา จึงได้มีการประกาศใช้ “พระราชบัญญัติกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาพ.ศ. 2541” มีผลทำให้กองทุนฯ(กยศ.) (//www.studentloan.or.th) มีฐานะเป็นนิติบุคลโดยอยู่ในกำกับดูแลของกระทรวงการคลังมีวัตถุประสงค์ที่สำคัญ คือให้เงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาแก่นักเรียน นิสิตนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ได้กู้ยืม สำหรับเป็นค่าเล่าเรียน ค่าใช่จ่ายที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษาและค่าใช่จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพระหว่างศึกษาได้มีโอกาสศึกษาต่อในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ระดับอาชีวศึกษา และระดับอุดมศึกษาเพื่อให้ได้รับโอกาสทางการศึกษาอย่างทั่วถึงเป็นการช่วยแบ่งเบาภาระด้านการเงินของผู้ปกครองสำหรับครอบครัวที่มีรายได้ต่ำกว่าปีละ150,000 บาท รวมถึงมีการให้เงินให้เปล่าแก่นักเรียนนักศึกษาที่ยากจนและมีผลการเรียนดี และเป็นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศโดยรวม โดยทางกองทุนฯ (กยศ.)มุ่งหวังว่าผู้กู้ยืมจะสามารถเล่าเรียนได้สำเร็จตามหลักสูตร สามารถมีงานทำ มีความรับผิดชอบต่อตนเองและสังคมรวมถึงมีจิตสำนึกในการชำระหนี้คืนเพื่อสร้างโอกาสทางการศึกษาให้แก่รุ่นต่อไปทั้งนี้หลังจากผู้กู้ยืมเงินกองทุนฯ (กยศ.) สำเร็จการศึกษาหรือเลิกกู้ยืมติดต่อกันเป็นระยะเวลา 2 ปีผู้กู้ยืมมีหน้าที่ในการชำระเงินคืนตามกฎหมาย ผู้กู้จะต้องนำเงินมาชำระหนี้โดยเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา จะมีระยะเวลาปลอดหนี้ 2 ปีนับจากที่ผู้กู้ยืมเงินสำเร็จการศึกษาหรือเลิกศึกษาซึ่งผู้กู้จะต้องชำระหนี้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 1 ต่อปี เป็นระยะเวลา 15 ปีนับตั้งแต่วันที่ครบกำหนดชำระหนี้โดยมีกำหนดระยะเวลา และอัตราร้อยละของเงินต้นที่ต้องชำระตามระเบียบคณะกรรมการกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โดยเงินของกองทุนนั้นมีที่มาจากเงินอุดหนุนหรืองบประมาณที่ได้รับจากรัฐบาลหรือเงินที่มีผู้บริจาคให้กองทุน

การดำเนินงานของกองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา

รัฐบาลชวน หลีกภัยเริ่มผลักดันออกกฎหมาย พรบ. เงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. 2538เพื่อเป้าหมายสำคัญสองประการ ประการที่หนึ่งเพื่อขยายโอกาสให้คนจนได้ศึกษาเล่าเรียนในระดับอุดมศึกษาสามารถกู้ยืมเงินและชำระคืนภายหลังมีอาชีพการงานที่ดีมีรายได้ที่มั่นคง ประการที่สองเพื่อเป้าหมายการส่งเสริมการพัฒนาทุนมนุษย์และพัฒนาคุณภาพแรงงานซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่สนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจ ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีและการแข่งขันกับประเทศอื่นๆ ตามกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาและในปีต่อมาได้จัดตั้งหน่วยงานขึ้นมารับผิดชอบ คือสำนักงานกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาหรือเรียกย่อว่า กยศ. โดยมีบมจ.ธนาคารกรุงไทย ทำหน้าที่บริหารและจัดการเงินให้กู้ยืม เริ่มในปีการศึกษา 2539 ส่วนหนึ่งให้นักเรียนในระดับมัธยมศึกษากู้ยืมแต่ส่วนใหญ่ให้นักศึกษาในสถาบันอุดมศึกษาทั้งของรัฐและเอกชนกู้ยืม โดยมอบให้ในแต่ละปีรัฐได้จัดสรรเงินจากงบประมาณแผ่นดิน 27,000 ล้านบาทต่อปีโดยประมาณเพื่อให้กู้ยืมเป็นค่าเล่าเรียน และค่าใช้จ่ายประจำเดือน ทั้งนี้โดยกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการจัดสรรหลายประการ

การทำงานของกยศ.มีหลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรสินเชื่อดังนี้ (กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา,2551)

หนึ่ง ในแต่ละปีคณะกรรมการกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาจะกำหนดวงเงินให้กู้ยืมสำหรับนักศึกษาใหม่ พร้อมกับจำนวนผู้กู้รายใหม่ – ซึ่งทั้งนี้ขึ้นอยู่กับการอนุมัติวงเงินงบประมาณจากสำนักงบประมาณ

สอง กยศ. จัดสรรเงินสินเชื่อ (โควตา)ให้แต่ละสถานศึกษาและให้สถานศึกษาทำหน้าที่กลั่นกรองตามหลักเกณฑ์ว่านักศึกษาคนใดได้รับสิทธิ์การกู้ยืม ส่วนการทำสัญญาและเบิกจ่ายนั้น บจล. ธนาคารกรุงไทยเป็นคู่สัญญากับผู้กู้ โดยมีการค้ำประกันเงินกู้ (บุคคล)

คณะกรรมการกองทุนกยศ. เป็นผู้อนุมัติวงเงินสินเชื่อให้แต่ละสถานศึกษาโดยอิงหลักเกณฑ์และวิธีการกู้ยืมเงินของกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. 2546 ข้อ 6 ตาม พรบ. ฯ ที่ประกอบด้วย 5หลักเกณฑ์ 1) ให้แปรผันตามจำนวนนักเรียนนักศึกษาของสถาบันการศึกษาที่เคยกู้ยืมในปีก่อนหน้า 2) คำนึงถึงพื้นที่ยากจน 3) คำนึงนโยบายพิเศษของรัฐบาล (เช่นการจัดสรรสินเชื่อการศึกษาให้กับนักศึกษาใน 3 จังหวัดภาคใต้ที่มีเหตุการณ์ก่อการร้าย) 4) ให้แปรผกผันกับจำนวนผู้กู้ค้างชำระหนี้ของแต่ละสถานศึกษา5) การดำเนินงานกองทุนของสถานศึกษา

สาม การให้กู้ยืมแก่นักศึกษากำหนดเงื่อนไขว่ารายได้ของครอบครัวที่จะมีสิทธิ์กู้ยืมไม่เกินกว่า150,000บาทต่อปี ซึ่งหมายถึงการคัดกรองคุณสมบัติของผู้กู้ โดยผู้กู้จะต้องแสดงหลักฐาน (เงินเดือนของผู้ปกครอง)หรือในกรณีที่เป็นการทำงานอาชีพอิสระให้มีหนังสือรับรองจากกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านว่ารายได้ไม่เกินอัตราที่กำหนด

สี่ วงเงินที่ให้กู้ยืมสำหรับนักศึกษามีสององค์ประกอบ หนึ่ง เงินกู้เพื่อค่าเล่าเรียนซึ่งเป็นไปตามค่าใช้จ่ายลงทะเบียนของนักศึกษาต่อสถานศึกษานั้นๆซึ่งแตกต่างกันได้ตามหลักสูตร (สาขาสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ต่ำกว่าสาขาวิทยาศาสตร์) และตามสถานศึกษา สอง ค่าครองชีพของนักศึกษาซึ่งกำหนดให้เท่ากันหมด เดือนละ 2,000 บาท

ห้า การจัดสรรวงเงินสินเชื่อการศึกษาของ กยศ.มีความล่าช้าเนื่องจากเหตุผลหลายประการ อาทิเช่น ความไม่แน่นอนของจำนวนนักศึกษารายใหม่ที่จะลงทะเบียน(ทราบต่อเมื่อมีการลงทะเบียนแล้วประมาณเดือนมิถุนายนของแต่ละปี) และมีความเป็นไปได้ที่นักศึกษาลงทะเบียนล่าช้ากว่ากำหนด อนึ่งวงเงินที่จัดสรรกับวงเงินที่กู้จริงอาจจะเหลื่อมกัน(เนื่องจากถอนการลงทะเบียนบางวิชา) เป็นต้น

หก สำหรับนักศึกษาผู้กู้รายเก่าจะทำสัญญาเป็นรายปี ในส่วนนี้มีปัญหาอุปสรรคด้านการบริหารน้อยกว่าผู้กู้รายใหม่ จำนวนนี้เมื่อรวมกับผู้กู้รายใหม่เท่ากับแปดแสนคนโดยประมาณ

เจ็ด การบริหารกองทุนฯและการติดตามการชำระหนี้เป็นหัวข้อที่ได้รับความสำคัญสูงในทางปฏิบัติมีการทวงและติดตามหนี้ ซึ่งหากผู้กู้ยังไม่มาชำระในท้ายที่สุดกองทุน กยศ. จะดำเนินการฟ้องร้อง

อัตราการค้างจ่ายและหนี้สูญของกองทุน กยศ. เป็นประเด็นที่ได้รับความสำคัญสูง ซึ่งสะท้อนถึงความเสี่ยงของการบริหารสินเชื่อการศึกษา จากข้อมูลในอดีตพบว่ามีอัตราการค้างจ่ายสูงพอสมควร (ร้อยละ 29) ซึ่งมิได้แปลว่าจะต้องเป็นอัตราหนี้สูญเสมอไป กองทุนฯจะติดตามทวงถามและท้ายที่สุดฟ้องร้องหากจำเป็นซึ่งเท่าที่ได้สอบถามบุคลากรที่เกี่ยวข้องได้ความว่า เมื่อเกิดคดีความฟ้องร้องแล้วส่วนใหญ่สามารถจะตกลงและไกล่เกลี่ยกันได้ ยกเว้นกรณีเสียชีวิตหรือทุพพลภาพ

ประโยชน์ของกองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาต่อเศรษฐกิจและสังคมไทย

มาตรการการคลังเพื่อการศึกษานั้นมีประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคมไทยอย่างน้อย3 ประการดังนี้

1.การยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนเนื่องจากการได้รับการศึกษาที่สูงขึ้น

การศึกษาได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแปรสำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของปัจเจกชน (แบ๊งค์ งามอรุณโชติ, 2556)และขณะเดียวกันก็ช่วยส่งเสริมให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังมีผลดีทางสังคมอีกหลากหลายแง่มุมเช่น ลดอัตราการเกิดอาชญากรรม เป็นต้น สอดคล้องกับผลการศึกษาของดิเรกปัทมสิริวัฒน์ (2551:36) ที่ว่ากองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา(กยศ) และกองทุนให้กู้ยืมที่อิงรายได้ในอนาคต (กรอ)นับเป็นความก้าวหน้าของการขับเคลื่อนมาตรการ“การคลังเพื่อการศึกษา” โดยใช้ทฤษฎีทุนมนุษย์เป็นกรอบวิเคราะห์พร้อมกับทำงานวิจัยเชิงประจักษ์เพื่อวัดอัตราผลตอบแทนของการลงทุนใช้ฐานข้อมูลของสำนักสถิติแห่งชาติในปีคำนวณค่าจ้างเงินเดือนที่แตกต่างกันระหว่างคนสองกลุ่ม กลุ่มแรกแรงงานที่จบการศึกษามัธยมตอนต้น กับกลุ่มที่สองแรงงานที่จบการศึกษาขั้นอุดมศึกษา พร้อมกับเสนอผลการคำนวณว่า ต้นทุนค่าเสียโอกาสและค่าใช้จ่าย (ในช่วงเวลา 7ปีระหว่างเรียนในระดับมัธยมตอนปลายและอุดมศึกษา) รวมกันประมาณ 500,000บาทต่อคน เปรียบเทียบกับรายได้ที่เพิ่มขึ้นภายหลังจบการศึกษาฯโดยควบคุมกลุ่มอายุระหว่าง 15-44 ปี ซึ่งเป็นช่วงที่มีพลวัตรสูง(ในแง่ของการมีทำงานและการเพิ่มรายได้) ผลลัพธ์สรุปได้ว่า การลงทุนทางด้านการศึกษานั้นให้ผลตอบแทนร้อยละ 18-19 นับว่าสูงทีเดียว ผลลัพธ์เช่นนี้สะท้อนว่าผู้กู้ยืมสามารถจะชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยได้(อาจจะมีข้อยกเว้นกับผู้กู้จำนวนน้อยที่ตกงานหรือมีปัญหาสุขภาพหรือเสียชีวิตก่อนวัยอันสมควร) โดยกันรายได้ในอนาคตอัตราร้อยละ 10 ก็สามารถชำระคืนเงินกู้ได้ทั้งต้นและดอกเบี้ย สำหรับการประเมินด้านบริบท (สัญญา บุญศิริ,2544) พบว่าประเด็นด้านนโยบายของกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาสามารถช่วยเหลือนักเรียนนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์และด้อยโอกาสทางการศึกษาให้ได้รับการศึกษาที่สูงขึ้นและประเด็นเกี่ยวกับสภาพภาวะวิกฤตเศรษฐกิจและสังคมที่ส่งผลกระทบต่อผู้กู้ยืมและการดำเนินงานกองทุนฯเช่น ทำให้ผู้กู้ยืมพ้นสภาพจากการเป็นนักศึกษา เป็นต้น

2. ลดความเหลื่อมล้ำทางโอกาสทางการศึกษาของประชาชน

มิลตันฟรีดแมน [Friedman,1955, 1995] ปรมาจารย์นักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกันได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับ “ตลาดบกพร่อง” ในด้านการศึกษาตั้งแต่ในทศวรรษ 1950 พร้อมกับเสนอแนะให้รัฐแทรกแซงด้านอุปสงค์โดยให้เงินกู้ยืมหรือให้คูปองการศึกษา(สำหรับกลุ่มยากจน) ส่วนทางด้านอุปทานนั้น—ให้เป็นไปโดยเสรี คือ มีทั้งสถานศึกษาของรัฐและของเอกชนซึ่งสอดคล้องกับนโยบายกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาในสถาบันอุดมศึกษา (สมฤดีวงศ์สมิง,2540) พบว่ากองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาจัดขึ้นเพื่อให้นิสิตนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาในระดับปริญญาตรีโดยมีคุณสมบัติ 1)บิดามารดาหรือผู้ปกครองมีรายได้รวมกันไม่เกิน300,000 บาทต่อปี 2) มีผลการเรียนดีหรือเรียนได้ไม่มีงานประจำทำ และ 3) ไม่เคยสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรี ซึ่งได้รับการตอบรับจากนิสิตนักศึกษาที่มีความต้องการศึกษาต่อแต่ขาดแคลนทุนทรัพย์

ประโยชน์ของการมีกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ที่ขาดแคลนสามารถศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้นได้(สุประพล พาฬิโพธิ์,2551)นอกจากการศึกษาต่อจะเพิ่มรายได้ให้กับผู้ด้อยโอกาสทางสังคมและทางเศรษฐกิจในเรื่องของผลตอบแทนโดยเฉพาะส่วนบุคคลแล้ว การที่ผู้กู้เป็นคนดี มีความรับผิดชอบทั้งต่อตนเองครอบครัวและสังคม รับผิดชอบเป็นผู้บริบาลครอบครัว ช่วงงานครอบครัวไม่ว่าเป็นการค้าขาย หรือการเกษตร มีจิตสำนึกที่ดีตระหนักถึงประโยชน์ของการมีกองทุน และภาระหนี้ในเงินกู้อยู่เสมอ รวมถึงเป็นความก้าวหน้าของการขับเคลื่อนมาตรการ“การคลังเพื่อการศึกษา” เพื่อปิดช่องว่างทางสังคมโดยขยายโอกาสการศึกษาให้คนจน ซึ่งในสภาพเดิมมีความไม่เท่าเทียมกันสูง (ดิเรกปัทมสิริวัฒน์,2551)

3. เพิ่มการเจริญเติบโตของประเทศ

งานวิจัยเชิงสำรวจอัตราผลตอบแทนการศึกษาโดย G.Psacharopoulos (1993) ซึ่งได้รับการสนับสนุนและเผยแพร่โดยธนาคารโลก งานวิจัยเชิงประจักษ์ที่ศึกษาการเจริญเติบโตของประเทศต่างๆเช่นผลงานของ RobertBarro (1997) ยืนยันว่าตัวแปรการศึกษามีผลบวกต่ออัตราการเจริญเติบโตอย่างมีนัยสำคัญและมีผลกระทบทางบวกต่อสังคม (Positive Externalities) ซึ่งเป็นผลมาจากผลบวกส่วนบุคคลที่แต่ละคนผลิตขึ้นจากการได้รับการศึกษาที่สูงขึน(Dutta, Sefton and Weale ,2003:121) นักวิชาการหลายท่านได้ทำงานวิจัยเพื่อวัดผลตอบแทนต่อสังคมจากการศึกษาเช่นผลงานของ McMahon (1999) กรณีศึกษาของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริการายงานอัตราผลตอบแทนของแรงงานที่มีการศึกษาระดับวิทยาลัย (College) ว่าสูงกว่าระดับ มัธยมศึกษา (High School) อยู่ระหว่าง14-15%

วิเคราะห์ผลการปฏิบัติของนโยบายการให้กู้ยืมเงินการศึกษา(กยศ.) ด้วยตัวแบบการวิเคราะห์สถาบันและการพัฒนา (IAD)

การวิเคราะห์สถาบันและการพัฒนากรอบการวิเคราะห์(IAD) ( Elinor Ostrom,1999) เป็นวิธีการทางระบบที่ใช้วิเคราะห์นโยบายโดยมีบริบทที่ใช้ในการวิเคราะห์ได้แก่ปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมทางกายภาพ ปัจจัยด้านเศรษฐศาสตร์สังคม และ ปัจจัยด้านการจัดองค์การในด้านพื้นที่ที่ใช้วิเคราะห์นั้นมีปัจจัยที่ใช้วิเคราะห์ได้แก่ผู้เกี่ยวข้องกับนโยบาย และ สถานการณ์ที่เกี่ยวกับนโยบายนั้น ๆในด้านรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยมีประเด็นการวิเคราะห์ได้แก่การถ่ายทอดองค์ความรู้หรือ การดำเนินงานของนโยบายพร้อมกับกำหนดคุณลักษณะในการประเมินผล ได้แก่ 1)ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ 2)ความเท่าเทียมกันในเชิงการงบประมาณ 3) ความเท่าเทียมกันในการกระจาย/จ่ายแจกทรัพยากร 4) ความรับผิดชอบ

ภาพที่ 1 : Ostrom,Elinorandand Elinor Ostrom.(1971). Public Administration Review,

Vol.31,No (Mar.-Apr.), P46

1. บริบทที่ใช้ในการวิเคราะห์

1.1 ปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมทางกายภาพ ได้แก่การเป็นนโยบายทางการคลังในการลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษาของประชาชนไทยทั้งประเทศการเป็นนโยบายทางการคลังในด้านให้เงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาแก่นักเรียน นิสิตนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ได้กู้ยืม สำหรับเป็นค่าเล่าเรียน ค่าใช่จ่ายที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษาและค่าใช่จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพระหว่างศึกษาได้มีโอกาสศึกษาต่อในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ระดับอาชีวศึกษา และระดับอุดมศึกษาเพื่อให้ได้รับโอกาสทางการศึกษาอย่างทั่วถึง

จากการวิเคราะห์โครงการกองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา (กยศ.) นั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มโอกาสทางการศึกษาให้แก่เยาวชนและครอบครัวที่ยากจนไม่สามารถรับภาระในด้านการศึกษาของบุตรได้โครงการนี้เป็นการใช้นโยบายการคลังเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของเยาวชนไทย ในด้านปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมทางกายภาพนั้นมีการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมทั่วประเทศตามเจตนารมณ์ของนโยบายสถานศึกษาทั้งของรัฐและของเอกชนมีการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างถ้วนหน้า

1.2 ปัจจัยด้านเศรษฐศาสตร์สังคม ได้แก่เป็นบริการสาธารณะที่ให้แก่คนที่มีลักษณะทางเศรษฐศาสตร์สังคมเช่นเดียวกัน ได้แก่ครอบครัวที่มีรายได้ต่ำกว่าปีละ 150,000 บาทต่อปี รวมถึงมีการให้เงินให้เปล่าแก่นักเรียนนักศึกษาที่ยากจนและมีผลการเรียนดี และเป็นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศโดยรวม

แต่ในปัจจัยด้านเศรษฐศาสตร์สังคม การศึกษาได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแปรสำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของปัจเจกชน (แบ๊งค์ งามอรุณโชติ, 2556) ทว่าไม่ใช่ทุกคนที่จะเข้าถึงการศึกษาได้เพราะการศึกษามีต้นทุนที่สำคัญอยู่สองส่วนด้วยกันคือ 1. ต้นทุนจากค่าใช้จ่ายทางการศึกษาและ 2. ต้นทุนค่าเสียโอกาสที่จะเข้ามาเรียนในสถานศึกษาต้นทุนส่วนแรกนั้นรัฐมีความพยายามที่จะทำให้หมดไปด้วยมาตรการเรียนฟรี, จะทำได้จริงเพียงใดนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง แต่อย่างน้อยที่สุดข้อมูลเชิงประจักษ์ชี้ว่าคนเข้าถึงการศึกษาได้มากยิ่งขึ้น (กอบศักดิ์ ภูตระกูล ,2549) ทว่า, ต้นทุนส่วนที่สองไม่สามารถจะหมดไปได้เพราะจะอย่างไรเสียทุกครัวเรือนก็มีค่าเสียโอกาสในการส่งลูกมาเรียนอย่างน้อยที่สุด ค่าเสียโอกาสดังกล่าวก็คือรายได้ที่ครอบครัวคาดว่าจะได้รับหากลูกอยู่ทำการผลิตในกิจการที่บ้านอันที่จริงแล้วไม่ใช่เพราะผู้ปกครองไม่ทราบถึงความจริงข้อนี้หากเพราะบางครอบครัวไม่ได้มีทางเลือกมากมายนักเนื่องจากสภาพทางเศรษฐกิจของครอบครัวมีลักษณะยากจนสมบูรณ์ (absolute poor) รายได้ไม่เพียงพอแก่รายจ่ายเพื่อประทังชีพหรือเกิดจากความไม่พร้อมในหลายๆแง่มุมเช่น ผู้นำครอบครัวเสียชีวิต พิการ ฯลฯทำให้ครัวเรือนดังกล่าวไม่สามารถที่จะรอรายได้จากการศึกษาในอนาคตไปได้แต่ต้องการรายได้ปัจจุบันครอบครัวประเภทนี้ไม่สามารถที่จะกู้ยืมได้ในระบบธนาคารพาณิชย์เพราะไม่มีสินทรัพย์ค้ำประกัน(collateral) และการศึกษาก็มีความเสี่ยงสูงในแง่ที่ว่าผู้เรียนอาจถูกให้ออกจากการศึกษาก่อนกำหนด ดังนั้นครอบครัวจำนวนมากจึงยังขาดโอกาสที่จะได้เรียนแม้ว่าจะมีโครงการเรียนฟรีแล้วก็ตามด้วยปัญหาเช่นนี้ จึงมีแนวคิดที่จะต้องจัดตั้งเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาขึ้นมาเพื่อที่จะช่วยให้เด็กที่ขาดโอกาสสามารถเข้าถึงการศึกษาได้มากยิ่งขึ้นทว่า, ระบบเงินกู้ข้างต้นนี้มีปัญหาอยู่หลายประการด้วยกันอาทิ การจำกัดเพดานของครัวเรือนเอาไว้ที่ 200,000 บาททำให้ครัวเรือนที่มีลูกคนเดียว ได้สิทธิ์เท่ากับครัวเรือนที่มีลูกหลายคนแต่มีรายได้ครัวเรือนเท่ากันซึ่งการแก้ปัญหาในส่วนนี้ทางเทคนิคแล้วก็แก้ไขได้ไม่ยากโดยการประกาศเพดานครอบครัวที่มีสิทธิ์กู้ในหน่วย ต่อครัวเรือนต่อบุตร 1 คน ก็น่าจะคลี่คลายปัญหาในส่วนนี้ไปได้

1.3 ปัจจัยด้านการจัดองค์การ ได้แก่ การจัดองค์กร/ส่วนราชการ และกระบวนการดำเนินงานตามนโยบาย

ปัญหาการดำเนินงานกองทุน(สมฤดี วงศ์สมิง,2540) ได้แก่ นิสิตนักศึกษาได้รับเงินล่าช้า บุคลากรไม่เพียงพอนโยบายการดำเนินงานไม่ชัดเจน นิสิตนักศึกษาต้องการได้รับเงินภายใน 1 เดือน หลังจากทำสัญญาและต้องการกู้ยืมกองทุนอย่างต่อเนื่องในวงเงินไม่เกิน100,000 บาทต่อปี การวิเคราะห์การดำเนินงานด้านสภาพแวดล้อมนโยบายและวัตถุประสงค์ของกองทุน สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 และสภาพเศรษฐกิจปัจจุบันเพราะผู้รับทุนส่วนใหญ่มาจากครอบครัวเกษตรด้านปัจจัยเบื้องต้นเกี่ยวกับคุณสมบัติหลักเกณฑ์ วงเงินให้กู้ยืมสัญญากู้ยืมและการค้ำประกันมีความเหมาะสม แต่มีบางข้อควรปรับปรุงด้านกระบวนการดำเนินงาน การรับสมัคร การคัดเลือกการประกาศผลสอดคล้องกับนโยบายกองทุน แต่ระยะเวลาการปฏิบัติงานล่าช้าทำให้ได้รับเงินล่าช้า ผลการดำเนินงานในปีการศึกษา 2539 ยังไม่สามารถตอบสนองนโยบายกองทุนได้อย่างทั่วถึงในปีการศึกษา 2540 นิสิตนักศึกษาขาดแคลนทุนทรัพย์ได้กู้ยืมเงินกองทุนมากขึ้นการเสนอแนวทางควรมีการปรับปรุงกระบวนการดำเนินงานให้รวดเร็วขึ้นโดยการจัดหาบุคลากรเพิ่มเติมในการแนะนำและตรวจสอบเอกสารช่วงงานเร่งด่วน รวมถึงประเด็นด้านวงเงินที่ได้รับจัดสรรในแต่ละปีไม่เพียงพอต่อความต้องการของผู้กู้ยืมและประเด็นสถานศึกษามีบุคลากรไม่เพียงพอต่อการปฏิบัติงานกองทุนฯเป็นต้นประเด็นด้านกระบวนการพิจารณาคัดเลือกนักเรียนนักศึกษาขอกู้ยืม (สัญญาบุญศิริ, 2544)มีคณะกรรมการในการพิจารณาให้กู้ยืมมีจำนวนน้อยเมื่อเทียบกับผู้กู้ยืมการพิจารณาคัดเลือกไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรกระบวนการจัดทำสัญญาเงินกู้ยืมมีความล่าช้าเพราะบุคลากรมีน้อยในส่วนกระบวนการประชาสัมพันธ์มีการประชาสัมพันธ์อย่างทั่วถึงและหลากหลายและด้านกระบวนการติดตามประเมินผลสถานศึกษาขาดการติดตามประเมินผลในการดำเนินงานกองทุนฯและผู้กู้ยืม

2. ด้านพื้นที่ที่ใช้วิเคราะห์

2.1 ผู้เกี่ยวข้องกับนโยบาย ได้แก่ กระทรวงศึกษาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา คณะกรรมการการอาชีวะศึกษา กระทรวงการคลัง สถานศึกษาเยาวชนและครอบครัวที่มีรายได้ต่ำกว่า 150,000 บาทต่อปี

2.2 สถานการณ์ที่เกี่ยวกับนโยบายนั้น ๆ ได้แก่ประชากรวัยทำงานของไทยมีจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยอยู่ที่ 7.3 ปี ซึ่งยังอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว(ซึ่งมีจำนวนปีการศึกษาเฉลี่ยอยู่ที่ 11.05 ปี) ถึง 3.75ปี เป็นที่ทราบกันดีว่าระบบการศึกษาของไทยมีปัญหาในหลายด้านแต่ปัญหาที่มักจะถูกหยิบยกมาพูดถึงก็คือปัญหาด้านปริมาณ ซึ่งหมายถึงปัญหาที่เด็กไทยไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้มากเพียงพอที่จะสนับสนุนการทำงานในอนาคตเช่น มีเด็กไทยจำนวนไม่น้อยที่ต้องออกจากการเรียนกลางคันหรือครอบครัวไม่สามารถแบกรับภาระค่าใช้จ่ายทางการศึกษาทำให้ไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้

3. ด้านรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยมีประเด็นการวิเคราะห์ได้แก่

3.1 การถ่ายทอดองค์ความรู้

พบว่าปัญหาที่ทำให้การจัดเก็บเงินกู้กยศ. ไม่สามารถทำได้เต็มที่ก็คือข่าวสารที่ไม่สมบูรณ์ของรัฐ (Asymmetric/Imperfect Information) จากข้อมูลเชิงประจักษ์ที่วรวิวรรณ เดชานุภาพฤทธา (2545) ได้ทำการศึกษาไว้พบว่าผู้กู้กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาเมื่อจบการศึกษาแล้ว กลับมาตอบแบบสอบถามใน พ.ศ. 2545ปรากฏว่ามีรายได้เฉลี่ยอยู่ระหว่าง 15,000 – 17,000 บาทต่อเดือน ซึ่งถือว่าสูงเพียงพอจะจ่ายคืนกองทุน ซึ่งขัดกับข้อค้นพบของสมเกียรติและคณะที่ชี้ว่า การจ่ายคืนกองทุนมีปัญหาค่อนข้างมาก จึงตีความได้ว่าผู้กู้มีความสามารถในการจ่ายคืนทว่าผู้ให้กู้ไม่มีขีดความสามารถในการติดตามรายได้และทราบข้อเท็จจริงของสถานการณ์ทางการเงินผู้กู้

3.2 การดำเนินงานของนโยบาย

พบว่า ปัญหาสำคัญสำหรับกยศ. ที่น่าจะต้องทบทวนปรับปรุงน่าจะเป็นเรื่องของภาวะขาดทุนเรื้อรังของ กยศ.ซึ่งเกิดจากสาเหตุ (หลัก) 2 ส่วนด้วยกันคือ 1.ขาดทุนเพราะไม่คืนหนี้เงินกู้ และ 2. ขาดทุนอัตราเงินเฟ้อ

ในส่วนแรกนั้นก็มีสาเหตุลึกๆอีกหลายประการเช่น ที่คืนเงินกู้ไม่ได้ก็เพราะเรียนในส่วนสาขาไม่ทำเงิน เช่น สังคมสงเคราะห์, ปรัชญา, โบราณคดี ฯลฯ สาขาเหล่านี้น้อยแต่ยังประโยชน์ให้แก่สังคมมากแต่มีรายได้ประจำในตลาดค่อนข้างต่ำจึงไม่สามารถคืนเงินต้นได้ตามระยะเวลา, การใช้จ่ายที่ฟุ่มเฟือยของผู้จบการศึกษาเอง และสุดท้ายเป็นเรื่องของคุณภาพของผู้เรียน ที่เมื่อจบไปแล้วแม้อยู่ในสาขาทำเงินมีความอดออมแล้วก็ตามแต่ความสามารถไม่สูงมากนักจึงทำให้รายได้ไม่เพียงพอจะจ่ายหนี้ที่ก่อมา พบว่ากยศ.น่าที่จะประสบกับปัญหาความยั่งยืนของกองทุนซึ่งปัญหานี้รุนแรงมากขึ้นเมื่อในทางปฏิบัติแล้วกองทุนมีอัตราการผิดนัดชำระหนี้ที่สูงโดยในปี พ.ศ. 2544 มีอัตราการผิดนัดชำระหนี้อยู่ถึงร้อยละ 54.8กระทั่งรุ่นที่ครบกำหนดชำระหนี้ในปี พ.ศ. 2544 ก็มีผู้ไม่มาชำระหนี้ร้อยละ 27.24 จึงทำให้อัตราคืนทุนของกยศ. มีอัตราที่ต่ำอยู่เพียงร้อยละ 33 ของเงินที่ปล่อยกู้ทั้งหมด(คำนวณโดยการให้อัตราหนี้ศูนย์ที่ร้อยละ 10) เท่านั้น(สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ อารียา มนัสบุญเพิ่มพูน, 2549) และ งานของ นพรัตน์ ปิยะพงษ์ (2552) ชี้ว่าอัตราคืนทุนของกยศ. อยู่ที่ใกล้เคียงกันคือร้อยละ 29.4 พร้อมกับเสนอว่าอาจต้องมีการปรับอัตราดอกเบี้ยให้สูงกว่าร้อยละ 1 เพื่อความยั่งยืนของกองทุนที่มากขึ้นนอกจากนี้ ข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ค้นพบในงานของ วรวิวรรณ เดชานุภาพฤทธา (2545)ยังชี้อีกว่าผู้กู้บางส่วนไม่ได้ชำระเงินกู้คืน อาจเกิดจากการขาดวินัยทางการเงินและการใช้จ่ายเพื่ออสังหาริมทรัพย์(แทนที่จะคืนหนี้ทางการศึกษา) โดยกว่าร้อยละ 86.8 ของผู้กู้กยศ.ใน พ.ศ. 2539 ที่ในปี พ.ศ. 2545 มีสถานะกู้เงินซื้อบ้านและมีภาระผู้พันต้องผ่อนเฉลี่ยร้อยละ 36.1ของรายได้และมีเพียง1.7% ที่จะออมเพื่อชำระเงินคืนกยศ.เป็นจุดประสงค์หลัก จึงทำให้กว่าร้อยละ 60.6 มีปัญหาในการจัดสรรเงินมาคืนกองทุน

ในส่วนที่สองเรื่องการขาดทุนอัตราเงินเฟ้อก็เพราะ กยศ. คิดอัตราดอกเบี้ยที่ร้อยละ 1ต่อปีในขณะที่อัตราเงินเฟ้อเป้าหมายของธนาคารแห่งประเทศไทยอยู่ที่ร้อยละ 0.5-3.0ต่อปีทำให้มีโอกาสสูงมากที่จะมีอัตราเงินเฟ้อสูงกว่าอัตราดอกเบี้ยที่ กยศ. ได้รับและทำให้อัตราผลตอบแทนของเงินกู้ยืมตืดลบ(แม้จะมีการคืนหนี้ตรงตามระยะเวลาชำระทั้งหมดของเงินกู้ที่ปล่อยไปก็ตาม)

4. คุณลักษณะในการประเมินผลได้แก่

4.1 ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์

พบว่า ปัญหาสำคัญสำหรับกยศ. ที่น่าจะต้องทบทวนปรับปรุงน่าจะเป็นเรื่องของภาวะขาดทุนเรื้อรังของ กยศ.ซึ่งเกิดจากสาเหตุ (หลัก) 2 ส่วนด้วยกันคือ 1.ขาดทุนเพราะไม่คืนหนี้เงินกู้ และ 2. ขาดทุนอัตราเงินเฟ้อ

4.2 ความเท่าเทียมกันในเชิงการงบประมาณ

พบว่ากยศ.น่าที่จะประสบกับปัญหาความยั่งยืนของกองทุนซึ่งปัญหานี้รุนแรงมากขึ้นเมื่อในทางปฏิบัติแล้วกองทุนมีอัตราการผิดนัดชำระหนี้ที่สูงโดยในปี พ.ศ. 2544 มีอัตราการผิดนัดชำระหนี้อยู่ถึงร้อยละ54.8 กระทั่งรุ่นที่ครบกำหนดชำระหนี้ในปี พ.ศ. 2544 ก็มีผู้ไม่มาชำระหนี้ร้อยละ 27.24 จึงทำให้อัตราคืนทุนของกยศ. มีอัตราที่ต่ำอยู่เพียงร้อยละ 33 ของเงินที่ปล่อยกู้ทั้งหมด(คำนวณโดยการให้อัตราหนี้ศูนย์ที่ร้อยละ 10) เท่านั้น(สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ อารียา มนัสบุญเพิ่มพูน, 2549) และ งานของ นพรัตน์ ปิยะพงษ์ (2552) ชี้ว่าอัตราคืนทุนของกยศ. อยู่ที่ใกล้เคียงกันคือร้อยละ 29.4 พร้อมกับเสนอว่าอาจต้องมีการปรับอัตราดอกเบี้ยให้สูงกว่าร้อยละ 1 เพื่อความยั่งยืนของกองทุนที่มากขึ้น

4.3 ความเท่าเทียมกันในการกระจาย/จ่ายแจกทรัพยากร

พบว่า ในปี พ.ศ. 2549-2550 รัฐบาลทักษิณ ชินวัตรได้ทำการเปลี่ยนแปลง กยศ. ให้เป็นกองทุนกู้ยืมรูปแบบใหม่ที่เรียกว่ากองทุนเงินให้กู้ยืมที่ผูกพันกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) ซึ่งแนวคิดหลักๆของกองทุนนี้ก็คือการผูกภาระชำระหนี้เอาไว้กับความสามารถในการสร้างรายได้ของผู้กู้ กล่าวคือ ผู้ที่กู้(กรอ.) ไปเรียนหากไม่สามารถสร้างรายได้ในอนาคตให้เกิดขึ้นได้ก็จะไม่ต้องคืนเงินกู้ดังกล่าว

ข้อดีของ กรอ.ที่สำคัญที่สุดในความเห็นของผู้เขียนคือ ระบบกองทุนแบบ กรอ.จะไปสร้างภาวะรับผิดชอบ (accountability) ให้กระทรวงศึกษาต้องมองเรื่องให้เงินกู้นี้รวมไปกับเรื่องคุณภาพแรงงานด้วยพูดให้ง่ายๆก็คือ กยศ. มีแรงจูงใจน้อยสำหรับกระทรวงศึกษา (หรือรัฐบาล) ที่จะต้องสนใจว่าผู้เรียนจบมาด้วยคุณภาพแบบไหนเพราะอย่างไรเสียภาระรับผิดชอบคืนเงินกู้ก็ผูกพันด้วยระยะเวลาและข้อกฎหมาย แต่ระบบกรอ. บังคับให้ต้องสนใจโดยตรงเพราะหากผู้เรียนรายได้ไม่ถึงรัฐบาลก็จะสูญเงินดังกล่าวไป(และยังเสียต้นทุนดอกเบี้ยที่จะต้องจ่ายไปก่อนล่วงหน้าด้วยหากรัฐบาลต้องกู้เงินจากแหล่งอื่นมาทำสวัสดิการในส่วนนี้) นอกจากนี้ กรอ.ยังช่วยทำให้คนซึ่งจบออกมาแล้วเข้าไปทำงานในภาคสังคมไม่มีรายได้ประจำสูงแต่สร้างให้เกิดประโยชน์ทางสังคมมากๆ ก็ไม่มีภาระหนี้ติดตัวและในขณะเดียวกันหากกลไกความรับผิดชอบที่กล่าวไปในตอนต้นทำงานอย่างเต็มที่ก็จะไม่มีใครขี้เกียจ หรืออยู่เฉยไม่ทำงานแม้ว่าข้อสมมตินี้จะเป็นไปได้ยากในความเป็นจริงก็ตาม

ในส่วนของข้อเสียก็เป็นอีกด้านหนึ่งของส่วนดี กล่าวคือถ้ารัฐบาลไม่มีความสามารถมากพอเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาก็จะกลายเป็นหนี้จำนวนมหาศาลและหนี้ก้อนนี้จะเติบโตขึ้นเรื่อยๆในทุกๆปีเนื่องจากมีคนเข้าสู่ระบบเงินกู้นี้มากขึ้นเรื่อยๆและถึงแม้ว่าปัญหานี้จะไม่เกิดขึ้นรัฐบาลก็จำเป็นจะต้องหาเงินตั้งต้นมาใช้จ่ายในช่วง 4-7 ปีแรกที่ผู้เรียนยังไม่จบออกมาจากมหาวิทยาลัยโดยไม่มีรายรับเลยอันเป็นภาระทางการคลังอย่างมาก เนื่องจากเงินกู้ยืมตาม กรอ.นี้ต้องเก็บจากฐานรายได้ ดังนั้น กรอ.ต้องการระบบการเก็บเงินที่ผูกพันกับการจ่ายภาษี หรือการทำงานในภาคเศรษฐกิจทางการ (formalsector), สำหรับประเทศไทยซึ่งมีคนจ่ายภาษีทางตรงเพียง 5 ล้านจาก 70 ล้านคน และเศรษฐกิจขนาดใหญ่ยังอยู่ในภาคไม่เป็นทางการซึ่งรัฐบาลเข้าถึงไม่ได้ ทำให้ระบบนี้เกิดปัญหาอย่างมากในการจัดเก็บ(บางคนมองว่าคือโอกาสที่ดีที่จะปฏิรูปการคลบังภาษีไปพร้อมๆกับเรื่องการให้สิทธิประโยชน์ทางการศึกษาเลยไม่เช่นนั้นคงปฏิรูปได้ยากหากมองปัญหานี้แยกจากกัน ซึ่งผู้เขียนค่อนข้างเห็นด้วย) นอกจากนี้ข้อเสียของกรอ. เป็นเรื่องที่เกิดจากการวางหลักเกณฑ์ของรัฐบาลเอง คือไม่ใช่ปัญหาของ กรอ.แต่เป็นปัญหาของรัฐบาลในการออกแบบ กรอ. เช่น รัฐบาลเจาะจงสาขาเฉพาะที่ให้การสนับสนุนทำให้ในแง่นี้คณะซึ่งไม่มีผลตอบแทนที่คุ้มค่า ในระยะยาวจะถูกตัดออกไปจากสาขาวิชาที่ กรอ. ให้ทุน,หรือ รัฐบาลประกาศให้ กรอ.เป็นกองทุนกู้ยืมที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้ (universal coverage) ซึ่งอันที่จริงแล้ว ปัญหาการศึกษาไม่ใช่เรื่องที่ทุกคนลำบากเท่าๆกันปัญหาการศึกษาโดยเฉพาะระดับสูงอย่างอุดมศึกษาเป็นการศึกษาที่คนรวยมีแต้มต่อมากกว่าคนยากจนอยู่แล้วดังนั้นกองทุนกู้ยืมควรเจาะจงคนจน (targeted poor policy) มากกว่าและโดยเฉพาะเมื่อมองว่าจะช่วยดึงคนยากจนให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น และดึงมาอยู่ในเศรษฐกิจในระบบมากขึ้นด้วยแล้วยิ่งเป็นเรื่องดี เหล่านี้เป็นต้น

4.4 ความรับผิดชอบ

พบว่า คืนเงินกู้ไม่ได้ก็เพราะเรียนในส่วนสาขาไม่ทำเงิน เช่นสังคมสงเคราะห์, ปรัชญา, โบราณคดี ฯลฯสาขาเหล่านี้น้อยแต่ยังประโยชน์ให้แก่สังคมมาก แต่มีรายได้ประจำในตลาดค่อนข้างต่ำจึงไม่สามารถคืนเงินต้นได้ตามระยะเวลา,การใช้จ่ายที่ฟุ่มเฟือยของผู้จบการศึกษาเอง และสุดท้ายเป็นเรื่องของคุณภาพของผู้เรียน ที่เมื่อจบไปแล้วแม้อยู่ในสาขาทำเงินมีความอดออมแล้วก็ตามแต่ความสามารถไม่สูงมากนักจึงทำให้รายได้ไม่เพียงพอจะจ่ายหนี้ที่ก่อมา และข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ค้นพบในงานของวรวิวรรณ เดชานุภาพฤทธา (2545)ยังชี้อีกว่าผู้กู้บางส่วนไม่ได้ชำระเงินกู้คืน อาจเกิดจากการขาดวินัยทางการเงินและการใช้จ่ายเพื่ออสังหาริมทรัพย์(แทนที่จะคืนหนี้ทางการศึกษา) โดยกว่าร้อยละ 86.8 ของผู้กู้กยศ.ใน พ.ศ. 2539 ที่ในปี พ.ศ. 2545 มีสถานะกู้เงินซื้อบ้านและมีภาระผู้พันต้องผ่อนเฉลี่ยร้อยละ 36.1ของรายได้และมีเพียง1.7% ที่จะออมเพื่อชำระเงินคืนกยศ.เป็นจุดประสงค์หลัก จึงทำให้กว่าร้อยละ 60.6 มีปัญหาในการจัดสรรเงินมาคืนกองทุน

สรุป

การนำนโยบายโครงการเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) มาปฏิบัตินั้นได้บรรลุวัตถุประสงค์ในด้านการลดความเหลื่อมล้ำในด้านโอกาสการเข้าถึงการศึกษาของเยาวชนและครอบครัวที่ยากจนแต่ยังประสบปัญหาในด้านการดำเนินงาน อันเนื่องมากจาก จำนวนบุคลากรไม่เพียงพอและการขาดการบูรณาการระหว่างหลักสูตรการเรียนและความต้องการแรงงานของตลาดแรงงานทำให้บัณฑิตไม่สามารถหางานทำได้จึงเป็นเหตุให้ไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาได้

อ้างอิง

ภคพร กุลจิรันธร.(2557).เอกสารประกอบการสอนวิชาการคลังสาธารณะ. คณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต.

แบ๊งค์ งามอรุณโชติ นักเศรษฐศาสตร์, มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า (ธนบุรี)

สมฤดีวงษ์สมิงวิทยานิพนธ์ (ค.ม.)--จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2540

สัญญาบุญศิริ .(2540). การประเมินการดำเนินงานกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาของสถานศึกษา.ดุษฎีนิพนธ์สาขายุทธศาสตร์การพัฒนา .มหาวิทยาลัยบูรพา

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์.(2551).การคลังเพื่อการศึกษาสินเชื่อการศึกษาเพื่อพัฒนาทุนมนุษย์และลดความเหลื่อมล้ำ.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

Barro, R.J. 1997 Determinantsof Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study, Cambridge: MIT Press.

Belfield, Clive R. 2000 EconomicPrinciples for Education: Theory and Practice, Cheltenham: Edward Elgar.

Benebou, R. 1994 “Human capital,inequality, and growth: a local perspective,” Quarterly Journal of Economics,108: 619-52.

Chapman, Bruce 2006 GovernmentManaging Risk: Income Contingent Loans for Social and Economic Progress,London: Routledge.

Dutta, Jayasri, James Sefton andMartin Weale 2003 “Education and public policy,” in David Miles, et.al. eds. TheEconomics of Public Spending, Oxford University Press.

Friedman, Milton 1955 “The role of government ineducation,” in R.A. Solow ed. Economics and the Public Interest, RutgersUniversity Press.

Friedman, Milton 1955 Capitalism and Freedom, Chicago:University of Chicago Press.

Friedman, Milton 1995 “The role of government ineducation,” in A. Solo ed. Economics and Public Interest, New Brunswick:NJ: Rutgers University Press, pp.123-44.

Psacharopoulos, G. 1993 “Returnsto education: a global update,” World Bank, Policy Research Paper No.1067.

Psacharopoulos, George andRichard Layard 1992 “Human capital and earnings: British evidence and acritique,” in Mark Blaug, ed. The Economics of Education, Edward Elgar.

Ostrom,Elinorandand Elinor Ostrom.(1971).Public Administration Review, Vol.31,No (Mar.-

Apr.).

Create Date : 03 เมษายน 2560
Last Update : 3 เมษายน 2560 18:33:55 น.		0 comments
Counter : 2880 Pageviews.
Share Tweet