Bloggang.com : TheShadow : Public-Private Partnership: PPP

Public-Private Partnership: PPP

จากเงื่อนไขขีดจำกัดด้านงบประมาณ และการกู้ยืมเงินตราต่างประเทศ
(มติคณะกรรมการหนี้สาธารณะตั้งกรอบการกู้ยืมเงินตราต่างประเทศที่ 1 พันล้านเหรียญสหรัฐต่อปี)
การดำเนินโครงการเมกะโปรเจ็คต์ จึงมีข้อจำกัดด้านการเงินอย่างหลักเลี่ยงไม่ได้
ท่านนายกจึงมีความคิดในแนวทางการระดมทุน
โดยอาศัยความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนขึ้นมา
(Public-Private Partnership: PPP)
ซึ่งก็นับว่าเป็นทางออกที่ค่อนข้างแปลกใหม่สำหรับราชการไทย
แม้จะไม่แปลกสำหรับเอกชนก็ตาม

นอกเรื่องนิดนึงนะครับ เผื่อใครไม่เข้าใจ
การระดมเงินทุนต่างชาติกับการกู้เงินต่างชาติต่างกันนิดหน่อย
การลงทุนแบ่งเป็น 2 ประเภทคือ
การลงทุนโดยตรง ซึ่งมีผลตอบแทนตามผลประกอบการ
ซึ่งหากผประกอบการขาดทุนก็จะไม่ได้เงินคืน
แต่ถ้าได้กำไร ก็จะได้ผลตอบแทนมากด้วย
ขณะที่การให้กู้ยืมเงิน ซึ่งมีผลตอบแทนคงที่
แม้ธุรกิจจะล้ม แต่ก็จะได้เงินชำระหนี้คืนก่อน
ในที่นี้จะไม่ขอพูดในรายละเอียดนะครับ

อะไรคือ PPP

การร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership: PPP)
เป็นส่วนหนึ่งของการแปรรูปกรรมสิทธิ์ของรัฐให้เป็นเอกชน (Privatization)
โดยการแปรรูปกรรมสิทธิดังกล่าวมีทั้งการโอนกรรมสิทธิ์ให้ทั้งหมด หรือการโอนสิทธิบางส่วนให้แก่เอกชนเป็นผู้ดำเนินการ
เช่น สิทธิการลงทุน หรือสิทธิการดำเนินงานบางอย่าง

แม้รัฐบาลจะมีหน้าที่สร้างและให้บริการสินค้าสาธารณะ ในส่วนที่เอกชนดำเนินการตามกลไกตลาดแล้วมีความล้มเหลวของตลาด (Market Failure)
เช่น ถนน สะพาน โรงเรียน โรงพยาบาล และสาธารณูปโภคต่างๆ
แต่รัฐก็มีขีดจำกัดของตัวเองอยู่ ทั้งด้านประสิทธิภาพ การดำเนินการ และด้านการลงทุน
ขณะที่ภาคเอกชนจะมีประสิทธิภาพมากกว่าในส่วนของ การออกแบบ การก่อสร้าง การดำเนินการ และดูแลรักษา
รวมถึงความเป็นมืออาชีพในงานเฉพาะด้าน การให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วม จึงสามารถช่วยสร้างงานให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

ประโยชน์ของ PPP

ประโยชน์ของ PPP มีหลายด้านด้วยกัน
แต่สามารถสรุปได้ 4 ข้ออย่างกว้างคือ
-ด้านการจัดสรรความเสี่ยง
ความเสี่ยงด้านการเงินนั้นภาคเอกชนจะเป็นผู้รับไปดำเนินการเอง
เนื่องจากทางเอกชนต้องเป็นผู้เสนอมาในสัญญาอยู่แล้ว

-ด้านความมั่นคงของเงินลงทุน
โครงการจะได้รับการประกันเงินลงทุนในระยะยาว
และจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเกิดขึ้นก็ตาม
อีกทั้งยังสามารถเบิกจ่ายเงินในระยะสั้นได้ ทำให้เอกชนมีกรอบการใช้จ่ายเงินที่ดีขึ้น

-ด้านคุณค่าของเงิน
กระบวนการประมูลที่มีประสิทธิภาพยังสะท้อนให้เห็นถึงมูลค่าของเงินลงทุนที่ให้ประโยชน์สูงสุด
และการที่เอกชนสามารถส่งมอบงานที่มีประสิทธิภาพได้ในราคาที่ต่ำ
จะช่วยให้สามารถแบ่งเบาภาระของภาครัฐได้มาก

-ด้านประสิทธิภาพ
ภาครัฐสามารถมุ่งความสนใจของตนเองเฉพาะเรื่องการให้บริการสาธารณะได้
ซึ่งจะทำให้ภาครัฐสามารถวางแผนและดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ด้านเอกชนเองก็มีความน่าเชื่อถือทางการเงินดีขึ้น

ประเภทของ PPP

การแบ่งประเภทของ PPP สามารถแบ่งได้ตามหน้าที่และความรับผิดชอบต่างๆของภาครัฐและเอกชน
โดยทั่วไปหน้าที่และความรับผิดชอบจะแบ่งเป็น
การริเริ่มโครงการและการวางแผน
การออกแบบ
การเงิน
การก่อสร้าง
ความเป็นเจ้าของ
การดำเนินการ
และการจัดเก็บรายได้
โดยลักษณะของการร่วมมือกันจะถูกกำหนดจากบทบาทต่างๆดังกล่าว

ตัวอย่างการร่วมมือสำหรับโครงการใหม่
(ไล่จากกรรมสิทธิเป็นของรัฐสูง ลงไปยังกรรมสิทธิเป็นของเอกชนสูง)

Build-Transfer (BT)
การร่วมมือในลักษณะนี้ เปรียบเสมือนภาครัฐได้ว่าจ้างให้เอกชนเป็นผู้ก่อสร้างโครงการ
โดยภาครัฐจะเป็นผู้จัดสรรเงินทุนให้ภาคเอกชน และรัฐจะเป็นผู้ดำเนินการเอง
ขณะที่ภาคเอกชนจะเป็นผู้ออกแบบ ก่อสร้างและจัดสรรต้นทุนการก่อสร้าง

Build-Operate-Transfer (BOT)
ภาครัฐจะให้ภาคเอกชนทำการพัฒนาและดำเนินการโครงการด้วยนอกเหนือจากการก่อสร้าง
โดยภาคเอกชนจะทำสัญญากับภาครัฐ
เมื่อเอกชนก่อสร้างเสร็จและดำเนินงานไปจนถึงระยะเวลาหนึ่งแล้ว จะต้องโอนกรรมสิทธิ์ให้ภาครัฐ
อย่างรถไฟฟ้า BTS ก็เป็นสัญญาในแบบ BOT
คือ พอครบ 30 ปี ก็ต้องคืนเสาให้กทม. (ย้ำว่า เสา)
ถ้าอยากให้ BTS วิ่งอยู่บนเสาต่อไป
ทาง BTS ก็ต้องเช่าเสากับกทม.ต่อ

Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) หรือ Build-Own-Operate (BOO)
ความร่วมมือนี้ นับได้ว่ามีความเป็นเอกชนสูงมาก
ผู้พัฒนาโครงการจะเป็นเสมือนเจ้าของโครงการแทนที่จะเป็นภาครัฐ
โครงการจะดำเนินงานตามลักษณะของเอกชน
และเมื่อโครงการสิ้นสุดลง โครงการจะถูกโอนไปให้ภาครัฐหรือไม่นั้น
ขึ้นอยู่กับความตกลงของทั้งสองฝ่าย

ตัวอย่างความร่วมมือสำหรับโครงการที่มีอยู่เดิม
(ไล่จากกรรมสิทธิเป็นของรัฐสูง ลงไปยังกรรมสิทธิเป็นของเอกชนสูง)

Contract
ความร่วมมือในลักษณะนี้ ภาครัฐจะเป็นผู้ควบคุมโครงการ
โดยในสัญญานี้เอกชนจะได้สิทธิในการดำเนินงานและรับผิดชอบหน้าที่ของโครงการที่สัญญาได้กำหนดไว้
เช่น การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้ใช้บริการ เป็นต้น
ซึ่งจะช่วยให้งานบริการดังกล่าวมีคุณภาพมากขึ้นจากการทำงานของเอกชน
และยังช่วยลดภาระต้นทุนบางส่วนของภาครัฐได้

Lease
ความร่วมมือแบบสัญญาเช่านี้ ภาครัฐจะให้เอกชนเป็นผู้เช่าไปดำเนินการและดูแลรักษาโครงการ
โดยที่การลงทุนใหม่จะยังคงเป็นความรับผิดชอบของภาครัฐซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์โครงการอยู่
ขณะที่เอกชนผู้เช่าจะมีรับผิดชอบดูแลบำรุงรักษาเท่าที่มีสิทธิในสัญญาเช่า
ตัวอย่างที่เห็นคือ ศูนย์ประชุม และศูนย์กีฬา เป็นต้น

Concession (สัมปทาน)
ภาครัฐจะให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์พิเศษในการดำเนินการ บำรุงรักษา และบริหารโครงการทั้งระบบภายในช่วงระยะเวลาที่กำหนดไว้
โดยสัมปทานนี้ การกำหนดอัตราราคาค่าบริการจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของภาครัฐ

Partial/Full Divestiture
ความร่วมมือนี้ ภาครัฐจะขายโครงการให้แก่เอกชน ซึ่งจะทำให้ภาครัฐหมดอำนาจในการควบคุมอย่างถาวร
ลักษณะดังกล่าวจะทำให้โครงการดังกล่าวกลายเป็นเอกชนอย่างเต็มตัว
การกระทำดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐเมื่อภาครัฐมีเงินทุนไม่เพียงพอในการบริหาร
เพราะการขายให้เอกชน จะทำให้ธุรกรรมทางการเงินทั้งหมดอยู่ในความรับผิดชอบของเอกชน
อย่างไรก็ตาม สัญญาการขายอาจจะกำหนดให้เอกชนรับรองว่าจะทำไปเพื่อประโยชน์ของประชาชน

ในปัจจุบัน ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนยังมีลักษณะที่แตกต่างกันไปอีกมากในแต่ละพื้นที่
ตามแต่ลักษณะโครงการและการเอื้ออำนวยในตัวบทกฎหมาย
นอกจากนี้การปรับรูปแบบความร่วมมือยังสามารถกระทำได้หลายรูปแบบ
ขึ้นอยู่กับความเหมาะสมและเป้าหมายของโครงการ

สำหรับประเทศไทยที่ยังไม่มีกฎหมายรองรับเรื่องพวกนี้
จำเป็นต้องมีการแก้กฎหมาย
หรือดำเนินการบางอย่างเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมาย
เพื่อให้สามารถดำเนินความร่วมมือต่างๆกับภาคเอกชนได้

International Bidding ในประเทศไทย

จากการที่ท่านนายกมีแนวคิดที่จะใช้แนวทางความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน
โดยให้ต่างประเทศเสนอเงื่อนไขในการลงทุนเข้ามา (International Bidding)
ปัญหาคือจะมีการทำสัญญาการลงทุนในส่วนไหนและอย่างไร
สิทธิในการก่อสร้าง การบริหาร ดำเนินการต่างๆ ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบ
ส่วนนี้จำเป็นต้องศึกษาในรายละเอียดอย่างมาก
เพื่อไม่ให้กรรมสิทธิ์บางอย่างที่ควรจะเป็นของรัฐ ตกไปเป็นของเอกชน

อย่างไรก็ดี ภายใต้เงื่อนไขปัจจุบันที่กำลังทำ inter bidding
ภาครัฐกลับไม่มีการชี้นำว่า ตัวเองมีแนวทางหรือนโยบายจะเลือกร่วมลงทุนกับเอกชนในเงื่อนไขใด
เช่น ลดภาระให้ประชาชน โดยให้เอกชนเสนอราคาค่าตั๋วรถไฟฟ้าที่ต่ำที่สุดมา
หรือ ลดภาระงบประมาณ โดยให้เอกชนเสนอราคาที่ต่ำที่สุด
หรือ เพิ่มรายได้ให้แก่รัฐ โดยให้เอกชนเสนอการลงทุนที่ให้ประโยชน์สูงสุดเข้ามา
(วิธีสุดท้ายไม่ค่อยเห็นด้วยอย่างมาก เพราะหน้าที่รัฐคือลงทุนในโครงการสาธารณะที่เอกชนไม่สามารถลงทุนได้
ถ้าเอกชนสามารถทำกำไรให้รัฐได้มาก นั่นหมายถึง ความมีประสิทธิภาพของโครงการอยู่ในระดับสูง
รัฐไม่ควรสร้างโอกาสให้เอกชนดังกล่าว มีอำนาจในการผูกขาดการลงทุนนั้นๆ
เช่น ใช้งบประมาณในการก่อสร้าง หรือ ให้การผูกขาดธุรกิจดังกล่าว
รัฐควรให้เอกชนเข้ามาลงทุนโครงการดังกล่าวด้วยตัวเอง)

การที่ให้เอกชนเสนอโครงการเข้ามา แล้วค่อยบอกว่าตัวเองเลือกใคร เพราะอะไร
วิธีนี้ สร้างโอกาสในการฮั้วเรื่องการลงทุนอย่างมากครับ

Create Date : 27 มีนาคม 2549

Last Update : 5 เมษายน 2549 13:51:51 น.

0 comments

Counter : 9629 Pageviews.