การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยวินิจฉัยว่า

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภา

ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญทั้งกระบวนการและเนื้อหา

...........................................................

เมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2556 ศาลรัฐธรรมนูญ

ได้มีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

โดยวินิจฉัยว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเรื่องที่มาของ

สมาชิกวุฒิสภา ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญทั้งกระบวนการ

และเนื้อหา คำวินิจฉัยดังกล่าวได้ทำให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์

ว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบ

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่?

ซึ่งความจริง ข้อถกเถียงทำนองนี้ได้เกิดขึ้นตั้งแต่

ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555

ซึ่งวินิจฉัยเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

โดยตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ

...........................................................

ผู้เขียนจึงได้ศึกษาวิจัยเรื่องกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ในต่างประเทศทั้งสิ้น 10 ประเทศ และการควบคุมความชอบ

ด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

โดยศาลในต่างประเทศ เพื่อนำข้อสังเกตที่ได้จาก

การศึกษามาเปรียบเทียบกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ของประเทศไทย โดยได้ข้อสังเกตเป็นประเด็นต่าง ๆ ดังนี้

เหตุใดจึงให้รัฐสภาเป็นองค์กรที่มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ?

ตามแนวความคิดเสรีนิยมประชาธิปไตย ถือว่า

รัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนั้น

เป็นสัญญาประชาคม เพราะรัฐธรรมนูญนั้นมีที่มาจาก

ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดในการปกครอง

เมื่อรัฐธรรมนูญมีที่มาจากประชาชนแล้ว การแก้ไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญก็ควรจะมาจากประชาชนเช่นกัน อย่างไรก็ตาม

เป็นการยากที่ประชาชนจะมาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วยตนเอง

ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญแทบจะทุกประเทศจึงกำหนดให้รัฐสภา

ซึ่งเป็น “ผู้แทน” ของประชาชน เป็นองค์กรที่มีอำนาจ

แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแทนประชาชน

...........................................................

แต่ผู้เขียนต้องขอกล่าวไว้ ณ ที่นี้ก่อนว่า

“อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ” ไม่ใช่

“อำนาจในการออกกฎหมายธรรมดา” เนื่องจาก

อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจ

ที่สืบเนื่องมาจาก “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ”

โดยเมื่ออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้สร้าง

รัฐธรรมนูญขึ้นแล้ว รัฐธรรมนูญก็สร้างองค์กร

ที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ (อำนาจออกกฎหมายธรรมดา)

องค์กรที่ใช้อำนาจบริหาร และองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ

จึงเป็นไปไม่ได้เลยที่รัฐสภาจะใช้อำนาจออกกฎหมายธรรมดา

ซึ่งเป็นอำนาจที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญ

กลับไปแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งสร้างตนขึ้นมา

และมอบอำนาจในการออกกฎหมายมาให้

ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้รัฐสภามีอำนาจ

แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่ก็ต้องเข้าใจเสมอว่า

เมื่อรัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อำนาจที่ใช้อยู่นั้น

เป็นคนละอย่างกับการออกกฎหมายธรรมดา

และด้วยความแตกต่างนี้เอง รัฐธรรมนูญแทบทุกประเทศ

จึงกำหนดให้กระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

แตกต่างจากกระบวนการออกกฎหมายธรรมดา

(โปรดดู บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2538).

กฎหมายมหาชนเล่ม 3 : ที่มาและนิติวิธี.

กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน)

อย่างไรก็ตาม “ผู้แทน” ของปวงชน ก็ไม่ใช่ “ปวงชน”

หากเทียบให้เข้าใจง่าย ก็ต้องเปรียบปวงชนเหมือนตัวการ

ส่วนผู้แทนราษฎรเหมือนตัวแทน การกระทำและ

การตัดสินใจของผู้ที่ได้ชื่อว่า “เป็นผู้แทนปวงชน”

(ซึ่งตัดสินใจโดยเสียงข้างมากของผู้ที่ได้ชื่อว่าเป็น “ผู้แทน”)

ในบางกรณีก็อาจไม่ใช่สิ่งที่เป็น “เจตนารมณ์”

ของปวงชนเสมอไปก็ได้ ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญหลาย ๆ ประเทศ

จึงสร้าง “กลไก” บางอย่างไว้ในกระบวนการแก้ไข

เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อป้องกันผู้แทนที่ถือเสียงข้างมาก

ในสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมาย

ที่กำหนดกติกาสำคัญในการปกครองประเทศตามใจชอบ

และทำลายรัฐธรรมนูญอันเป็นสัญญาประชาคมที่ “ตัวการ”

คือประชาชนได้ให้ความเห็นชอบไว้เดิมนั่นคือ

การเปิดช่องให้มีการ “ถ่วงดุล” ผู้แทนที่ถือเสียงส่วนใหญ่

ซึ่งเห็นได้ในกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

หลาย ๆประเทศ ดังนี้

...........................................................

- การให้ “เสียงส่วนน้อย” ในรัฐสภา “คานอำนาจ”

ของ “เสียงส่วนใหญ่”รัฐธรรมนูญหลาย ๆ ประเทศกำหนดให้

“ผู้แทนเสียงส่วนน้อย” ที่ไม่เห็นด้วยกับร่างแก้ไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญที่ “ผู้แทนเสียงส่วนใหญ่” ให้ความเห็นชอบแล้ว

สามารถขอให้ นำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น

ไปผ่านการลงประชามติได้

(รัฐธรรมนูญอิตาลี ใช้ ส.ส. หรือ ส.ว. ไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้า,

รัฐธรรมนูญสเปนใช้ ส.ส. หรือ ส.ว. ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบ

และรัฐธรรมนูญออสเตรียกำหนดใช้ ส.ส. หรือ ส.ว.

ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามร้องขอ) นั่นหมายความว่า

ถ้าหากผู้แทนเสียงส่วนน้อย เห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญของผู้แทนเสียงส่วนใหญ่

อาจไม่เป็นไปตามความต้องการของประชาชน ซึ่งเป็น “ตัวการ”

และเจ้าของอำนาจสูงสุดที่แท้จริง ก็สามารถขอ

“คำตัดสินเด็ดขาด” จากเจ้าของอำนาจสูงสุด

โดยนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นไปถามประชาชน

...........................................................

- การ “คืนอำนาจ” ให้ประชาชนตัดสินใจรัฐธรรมนูญ

บางประเทศก็กำหนดเป็นกติกาตายตัวเลยว่า

ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น หลังจากที่รัฐสภา

ให้ความเห็นชอบแล้ว จะต้องนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

นั้นมาผ่านการลงประชามติก่อนประกาศใช้ทุกครั้งไป

เช่น ประเทศออสเตรเลีย นี่แปลว่าเขาไม่ยอมให้ “ตัวแทน”

แก้กติกาที่ “ตัวการ” กำหนด หากจะแก้

ต้องขอความเห็นชอบจาก “ตัวการ” หรือก็คือประชาชน

ด้วยการลงประชามติทุกครั้งไป

...........................................................

- การยุบสภา แล้วให้เลือกตั้งใหม่ในบางประเทศ

ก็มีข้อโต้แย้งว่า การให้ลงประชามตินั้น จะได้รับคำตอบ

เพียง “เห็นชอบ” หรือ “ไม่เห็นชอบ” ซึ่งการไม่เห็นชอบนั้น

มีหลายแบบ อาจจะเป็นการไม่เห็นชอบ

เพราะไม่อยากแก้ไข หรือ

ไม่เห็นชอบเพราะไม่ต้องการแก้ไขในลักษณะนี้

แต่อยากแก้ให้เป็นอย่างอื่น ดังนั้น รัฐธรรมนูญบางประเทศ

จึงกำหนดว่า เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบว่าจะแก้ไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญมาตราใด (หรืออย่างไร) แล้ว

สภาต้องยุบไปด้วยผลของกฎหมายทันที แล้วเลือกตั้งใหม่

เพื่อให้พรรคการเมืองต่าง ๆ นำเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ไปหาเสียง และผลการเลือกตั้งก็จะสะท้อน

ความต้องการของประชาชนในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญเอง ซึ่งก็เท่ากับว่า ประชาชนได้รู้ตั้งแต่

ตอนเลือกตั้งแล้วว่า ผู้แทนที่ตนกำลังเลือกนี้

จะไปแก้ไขกฎหมายสูงสุดของประเทศให้เป็นอย่างไร

ตัวอย่างของประเทศเหล่านี้คือ ประเทศเบลเยียม

เนเธอร์แลนด์ และเดนมาร์ก เป็นต้น.


.......................

อ้างอิงจาก หนังสือพิมพ์เดลินิวส์ คอลัมน์ "หมายเหตุประชาชน"

ฉบับวันอังคาร ที่ 3 ธันวาคม 2556

โดย ชมพูนุช ตั้งถาวร

นักวิชาการขึ้นตรงต่อเลขาธิการ

ปฏิบัติงานสำนักวิจับ สถาบัญพระปกเกล้า