ผู้เขียนได้ทบทวนและศึกษาการจัดการภาครัฐตั้งแต่ปี1900 ถึงปัจจุบัน และได้แบ่งการจัดการภาครัฐเป็น 3 ช่วงโดยพิจารณาจากบทบาทและอำนาจในการจัดการของรัฐ ได้แก่ ระบบราชการ (Democracy)(Max Weber,1922) ซึ่งรัฐมีอำนาจและบทบาทในการจัดการภาครัฐอย่างเต็มที่มาสู่การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Administration) (Nicholas Henry,2010:27-43) ซึ่งรัฐลดอำนาจและแบ่งบทบาทในการจัดการภาครัฐบางส่วนให้แก่ภาคเอกชนที่สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพและคุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์มากกว่าและพัฒนาไปสู่ แนวคิดรัฐาภิบาลสาธารณะ (Public Governance) (StephenOsborne ,2010) ซึ่งรัฐได้ลดอำนาจและเปลี่ยนบทบาทในการจัดการภาครัฐจากการเป็นผู้ดำเนินการหรือผู้มอบอำนาจการดำเนินการไปเป็นผู้อำนวยความสะดวก(facilitator) และให้ภาคส่วนอื่น ๆในสังคมเข้ามาร่วมดำเนินการในการบริการสาธารณะ

1. ระบบราชการ(Democracy)

MaxWeber (1922) เขียนในหนังสือ Democracy เล่มที่อาจบอกได้ว่าเป็นไบเบิ้ลของระบบราชการ Weber เห็นว่าผู้นำหรือนักบริหารจะบริหารงานให้มีประสิทธิภาพได้ขึ้นอยู่กับการที่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชายินยอมที่จะปฏิบัติตามและจะต้องมีระบบการบริหารมาดำเนินการให้คำสั่งมีผลให้บังคับได้ ลักษณะของระบบราชการที่สำคัญตามแนวคิดของ Weber มี 6 ประการได้แก่

ประการที่ 1 การปฏิบัติงานทุกขั้นตอนเป็นไปตามกฎ/ระเบียบ ยึดหลักการบริหารที่อาศัยความมีเหตุมีผลและ ความถูกต้องตามกฎหมายในการปฏิบัติงาน

ประการที่ 2 มีการควบคุมกันโดยการแบ่งลำดับชั้นของการบังคับบัญชาตามกฎหมาย

ประการที่ 3 หลักแห่งความสมเหตุสมผลของแนวปฏิบัติที่จะนำมาใช้เป็นแนวทางในการดำเนินงานให้บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผล ประหยัด โดย (1) มีการกำหนดระเบียบวิธีการปฏิบัติงานขึ้นมาไว้อย่างชัดเจนในรูปของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับขององค์การ (2) มีการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานให้เกิดความรู้ความเข้าใจอย่างถูกต้องก่อนมอบหมายภาระหน้าที่ให้กระทำ  3) ต้องมีการแยกทรัพย์สินส่วนตัวออกจากทรัพย์สินขององค์การอย่างเด็ดขาด

ประการที่ 4 ความสำนึกแห่งความรับผิดชอบเจ้าหน้าที่ทุกคนต้องมีความสำนึกแห่งความรับผิดชอบต่อ การกระทำของตนความรับผิดชอบ หมายถึง การ รับผิดและรับชอบต่อการกระทำใด ๆที่ ตนได้กระทำลงไป

ประการที่ 5 หลักการทำให้เกิดความแตกต่างหรือการมีความชำนาญเฉพาะด้าน (Specialization)ลักษณะทางโครงสร้างขององค์การแบบระบบราชการ ต้องมีการแบ่งงาน และจัดแผนกงาน หรือจัดส่วนงาน ขึ้นมาเพราะภารกิจการงานขององค์การขนาดใหญ่มีจำนวนมากจึงต้องมีการแบ่งงานที่ต้องทำออกเป็นส่วนๆ แล้วหน่วยงานมารองรับ

ประการที่ 6ความเป็นวิชาชีพ (Professionalization) ผู้ปฏิบัติงานในองค์การราชการถือเป็นอาชีพอย่างหนึ่ง และต้องปฏิบัติงานเต็มเวลา ความเป็นวิชาชีพรับราชการนั้นผู้ปฏิบัติงานจะต้องมีความรู้เกี่ยวกับ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับตลอดจนตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานในภาระหน้าที่ของตนด้วย

Nicholas Henry(2010) ได้กล่าวถึงระบบราชการในส่วนของการแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสองส่วน(ค.ศ. 1900-1926) ที่เป็นจุดเริ่มต้นของการศึกษาวิชาบริหารภาครัฐเป็นแนวความคิดของการแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสองส่วนเป็นแนวความคิดของนักรัฐศาสตร์ โดย Goodnow ได้กล่าวว่ารัฐบาลมีหน้าที่แตกต่างกันอยู่ 2 ประการคือ การเมืองและการบริหารกล่าวคือการเมืองเป็นเรื่องของการกำหนดนโยบายหรือการแสดงออกซึ่งเจตนารมณ์ของรัฐส่วนการบริหารเป็นการนำนโยบายต่างๆ เหล่านั้น ไปปฏิบัติ ส่วน Leonard D.White ได้ชี้ให้เห็นว่าการเมืองไม่ควรเข้ามาแทรกแซงการบริหารหน้าที่ของการบริหารก็คือ ประหยัดและประสิทธิภาพ

ซึ่งแนวคิดของ Weber นั้นได้รับการสนับสนุนจากTheda Skocpol (1993: 86-100) ในบทความชื่อ Bringing TheState Back In โดยมีฐานคติในเบื้องต้นมองว่าในสังคมโดยทั่วไปรัฐมักจะมีบทบาทนำในการกำหนดนโยบายเสมอเพราะเหตุผลหลัก 3 ประการคือ 1)สถานะของรัฐที่ต้องเกี่ยวข้องกับต่างประเทศจึงทำให้รัฐต้องพยายามปรับตัวให้ทันกับสถานการณ์ระหว่างประเทศตลอดเวลา 2) ภารกิจในการรักษาความเป็นระเบียบภายในสังคม ทำให้รัฐจำเป็นต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับการรักษาความสงบและความมั่นคงภายในทั้งในยามวิกฤตและยามสงบและ 3) ความจำเป็นของบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะต้องระดมเอาทรัพยากรที่มีอยู่ของรัฐมาใช้ในการวางแผนและดำเนินการให้ทันการณ์จึงจำเป็นต้องให้รัฐมีอิสระในการตัดสินใจของตนเอง

และสมรรถภาพของรัฐได้แก่ อำนาจเหนือดินแดน ทรัพยากร และความสามารถของบุคลากรของรัฐเป็นปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อการผลักดันนโยบายของรัฐเองให้ประสบความสำเร็จ แต่อย่างไรก็ตามในการนำแนวนโยบายมาดำเนินการให้มีอำนาจบังคับต่อสังคมนั้น รัฐมีกลยุทธ์ 5 ประการที่จะใช้รักษาอำนาจของตน กล่าวคือ

ประการที่ 1รัฐอาศัยแรงสนับสนุนจากสังคมทั้งที่มาจากสังคมเองและที่รัฐสร้างขึ้นด้วยวิธีการต่างๆ

ประการที่ 2หากนโยบายนั้นไม่สอดคล้องกับสังคม ก็จะให้เจ้าหน้าที่ของรัฐจูงใจ ชักจูงและเสนอผลประโยชน์แก่กลุ่มที่ต่อต้าน รวมทั้งกลุ่มที่นิ่งเฉยมาสนับสนุนรัฐ

ประการที่ 3 เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจจะกำจัดแรงบีบคั้นจากกลุ่มในสังคมด้วยการปิดโอกาสกลุ่มต่อต้านไม่ให้เข้ามาใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ของรัฐ

ประการที่ 4รัฐอาจใช้วิธีรับมือการต่อต้านที่เกิดจากการบังคับใช้นโยบาย

ประการ 5รัฐอาจใช้อำนาจเข้าบังคับข่มขู่ และปราบปรามฝ่ายตรงข้ามเพื่อขจัดการท้าทายและต่อต้าน

ผู้เขียนมีความเห็นว่าความสำเร็จของระบบราชการในอดีตเกือบ100 ปี ที่ผ่านมา เพราะ 1)มีวิธีการจัดองค์การที่มีระบบการทำงานที่ชัดเจน ตั้งอยู่บนหลักการของความสมเหตุสมผล 2) มีการใช้อำนาจตามสายการบังคับบัญชา มีการแบ่งงานตามหลักความชำนาญเฉพาะด้านทำให้ระบบราชการสามารถทำงานที่มีขนาดใหญ่ และสลับซับซ้อนได้อย่างดี 3) ระบบราชการพัฒนาและใช้มาในช่วงที่สังคมยังเดินไปอย่างช้าๆและเพิ่งปรับเปลี่ยนมาจากสังคมศักดินาประชาชนยังไม่ตื่นตัวในเรื่องสิทธิเสรีภาพ 4) ผู้มีอำนาจในระดับสูงยังเป็นผู้มีข้อมูลที่มากพอต่อการตัดสินใจได้ดีกว่าคนในระดับล่างหรือประชาชนทั่วไป 5)คนส่วนใหญ่ยังมีความจำเป็นและต้องการบริการสาธารณะจากรัฐเหมือนๆ กัน เช่นบริการทางด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา สาธารณูปโภคต่างๆองค์การภาครัฐที่บริหารแบบระบบราชการจึงสามารถดำเนินงานได้อย่างไม่มีปัญหามากนัก

แต่ระบบราชการเริ่มพบกับสภาพวิกฤติในตั้งแต่ทศวรรษ1990’s เนื่องจากมีความเปลี่ยนแปลงต่างๆ ได้แก่ 1)สภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมือง เปลี่ยนแปลงไปสังคมข่าวสารข้อมูลการลงทุนข้ามชาติ ทุนเทคโนโลยี สามารถถ่ายเทไปอย่างรวดเร็วเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ2) เป็นยุคที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในด้าน วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และระบบการสื่อสาร โทรคมนาคม 3) ยุคที่ตลาดเป็นของโลกทำให้เกิดการแข่งขันอย่างรุนแรงทุกประเทศจำเป็นต้องสร้างและรักษาขีดความสามารถในการแข่งของตน 4) ยุคข่าวสารข้อมูลที่ทุกคนมีโอกาส ได้รับข้อมูลได้เท่า ๆ กับผู้นำ 5) ยุคที่ระบบเศรษฐกิจต้องพึ่งพาคนที่มีความรู้ความสามารถสูงเพราะตลาดเป็นของลูกค้า ประชาชนมีโอกาสได้รับบริการที่ดี มีให้เลือกมากขึ้นจึงเรียกร้องให้รัฐจัดบริการสาธารณะที่ดีมีคุณภาพให้ 6) ประชาชนจึงมีอคติต่อการรวมศูนย์อำนาจและต้องการมีส่วนร่วมในปกครองบริหารประเทศมากขึ้น อันนำไปสู่การเข้ามาของแนวคิดการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่

2. การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Administration)

การพัฒนาเริ่มจากทฤษฎีทางเลือกสาธารณะและเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันใหม่หรือเศรษฐศาสตร์องค์การมีลักษณะเด่นคือความพยายามแก้ปัญหาของระบบราชการแบบดั้งเดิมโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับปรุงในด้านประสิทธิภาพและการให้บริการประชาชน ทำงานการบริหารจัดการภาครัฐเป็นศาสตร์ที่พัฒนามาจากทฤษฎีทางด้านรัฐศาสตร์และการบริหารภาครัฐโดยมองว่าวิชาการบริหารภาครัฐเป็นเรื่องของหลักต่างๆของการบริหารที่มีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์และการบริหารภาครัฐและธุรกิจสามารถใช้หลักของการบริหารอย่างเดียวกันได้ตัวอย่างหลักเกณฑ์การบริหารที่มีชื่อเสียง เช่น W.F.Willoughby (1927) เขียนหนังสือ Principles of Public Administration ซึ่งถือว่าเป็นตำราเรียนเล่มที่2 ในสาขานี้ โดยมีข้อคิดว่าการบริหารงานภาคสาธารณะจะมีประสิทธิภาพถ้ามันเรียนรู้และปรับใช้โดยหลักทางวิทยาศาสตร์ของการบริหารงาน และ LutherH. Gulick , Lyndall Urwick (1937, quoted in Shafritz, Jay & Hyde,2007:79-87) ระบุว่าการบริหารงานภาคสาธารณะนั้นเป็นหลักการ (principles)ที่รัฐบาลได้จัดตั้งเพื่อบริหารกำลังพล และได้นำเสนอ 7 หลักการของPOSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating,Reporting , Budgeting) ซึ่งกูลิคระบุว่าเป็นงานของผู้บริหารสูงสุดที่จะใช้หลักการนี้ในการทำงานรวมถึง George Frederickson (2010) ในบทความชื่อ TowardA New Public Administration ระบุว่าการบริหารงานภาคสาธารณะแบบดั้งเดิมคือการจัดการให้มีประสิทธิภาพ ประหยัด และประสานงานในการบริการ และ การบริหารงานภาคสาธารณะแบบใหม่นั้นมีการเพิ่มความเท่าเทียมกันทางสังคมเข้ามาซึ่งความเท่าเทียมกันทางสังคมนั้นเป็นความพยายามที่จะแสดงถึงความสามารถในการจัดการองค์การและการเมืองให้มีความอ่อนตัวในการเปลี่ยนแปลงเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ทฤษฎีองค์การและการบริหารงานภาคสาธารณะแนวใหม่เป็นการกระจายตัวของสินค้าและบริการไปยังบุคคลประเภทต่าง ๆ อย่างเหมาะสม

ผู้เขียนเห็นว่าการจัดการภาครัฐ (Public Administration) มีการเพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนเข้ามาในรูปแบบของการให้บริการสาธารณะที่คุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์และ ความเท่าเทียมกันของประชาชน

โดยประเทศไทยได้มีการนำเอาหลักการนี้เข้ามาใช้บริหารงานภาครัฐโดยออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ฉบับที่ 5พ.ศ. 2545 ให้ดำเนินการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการและมีจุดเน้นของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร) , 2545) มีดังนี้1) รัฐจะมีบทบาทหน้าที่เฉพาะในส่วนที่จำเป็นจะต้องทำเท่านั้นเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนและชุมชนมีบทบาทมากขึ้น2) การบริหารจัดการภายในภาคราชการจะมีความรวดเร็วคุณภาพสูงและประสิทธิภาพสูง 3) การจัดองค์กรมีความกะทัดรัดคล่องตัวและปรับเปลี่ยนได้อย่างรวดเร็วเน้นการทำงานที่ใช้เทคโนโลยีเป็นเครื่องมือ4) มีลักษณะของการทำงานที่ทันสมัยใช้เทคโนโลยีเครื่องมืออุปกรณ์ที่เหมาะสมต่อการทำงาน5) ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีคุณภาพสูง 6) ข้าราชการทำงานมุ่งผลสัมฤทธิ์โดยมีประชาชนเป็นเป้าหมาย 7) มีกลไกการบริหารงานบุคคลที่หลากหลายมีระบบค่าตอบแทนที่เป็นธรรมเพื่อเปิดโอกาสให้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถเต็มใจมารับราชการเป็นอาชีพ8) มีวัฒนธรรมและบรรยากาศในการทำงานแบบมีส่วนร่วม9.มีความโปร่งใสตรวจสอบได้

แนวคิดNPMมีจุดอ่อนสำคัญ คือ 1)ไม่สนใจประเด็นการมีส่วนร่วมของประชาชน 2) เกิดจากความต้องการให้หน่วยงานภาครัฐเลียนแบบการทำงานจากภาคเอกชนที่มุ่งสร้างความพึงพอใจสูงสุดแก่ลูกค้า ซึ่งเป็นประโยชน์ระยะสั้นของผู้ใช้ บริการแต่ละคนแนวคิดนี้จึงขาดการมองเป้าหมายระยะยาวในการพัฒนางาน สาธารณะ 3) ลักษณะพิเศษของประชาชน ในยุคโลกาภิวัตน์ซึ่งพวกเขามิได้ต้องการเป็นเพียงลูกค้าที่รอคอยบริการจากรัฐ แต่เพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไปแต่พวกเขาคาดหวังถึงการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดี โดยมองว่า ลำพังภาครัฐมิอาจตอบสนองต่อการพัฒนาดังกล่าวได้ในแง่นี้จึง ทำให้ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคมในหลาย ๆ แห่งลุกขึ้นมาเพื่อเข้าร่วมใน ฐานะเป็น “ภาคี” (Partner) ที่มีความเท่าเทียมกับรัฐ เพื่อร่วมมือกันดำเนินงาน และให้บริการสาธารณะแต่ NPM ไม่มีพื้นที่ว่างสำหรับภาคธุรกิจและภาค ประชาสังคมที่ผันตัวเองจากการเป็นเพียง “ลูกค้า” (ผู้รอรับบริการ) มาเป็น “ภาคี” เพื่อนำไปสู่ความร่วมมือกับภาครัฐในรูปของ “เครือข่าย”(Networks) ในการดำเนินงานสาธารณะได้

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่มีประเด็นที่เป็นปัญหาจากการเปลี่ยนสถานะประชาชนพลเมือง ให้กลายเป็นเพียง"ลูกค้า" ตามวิธีคิดแบบภาคเอกชนในแนวคิดแบบ New Public Management (NPM) ที่มองข้ามความเป็นพลเมืองในฐานะผู้ที่ได้รับสิทธิตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญรับรองทั้งในแง่สิทธิ ความคุ้มครอง และการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมเสมอภาคก็คือการลดฐานะของประชาชนเป็นเพียง "ลูกค้า" และในกรณีที่"ลูกค้า" ไม่จ่ายค่าบริการ/ภาษี เขาก็อาจจะไม่ได้รับบริการหรือแม้จะได้รับบริการก็อาจเป็นบริการที่ไม่เท่าเทียมเสมอภาค และต่อมาในคำประกาศแห่งเมืองแบล็คเบิร์ก (BlacksburgManifesto) ( Stivers, Camillam, 1990) ระบุว่า “ความชอบธรรมทางการบริหารจำเป็นต้องมีความรับผิดชอบต่อพลเมืองซึ่งคือ จุดมุ่งหมายของรัฐ ในทางกลับกันความรับผิดชอบจำเป็นต้องมีกรอบแนวคิดสำหรับการตีความคุณค่าพื้นฐานซึ่งต้องพัฒนาร่วมกันระหว่างข้าราชการและพลเมืองในสถานการณ์ที่เป็นจริงมากกว่าที่จะกำหนดเพียงข้อสมมติฐานเท่านั้นกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐก็เป็นส่วนหนึ่งของพลเมืองตื่นรู้นั่นเอง” ทำให้แนวคิดการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (NPM)ได้รับการโต้แย้ง และถึงเวลาต้องปรับเปลี่ยนแนวคิดเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุดโดยปรับเพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาคประชาสังคมซึ่งแนวคิดเช่นนี้นำไปสู่การปรับแนวคิดในการจัดการภาครัฐสู่แนวทางรัฐาภิบาลสาธารณะ(Public Governance)

3.รัฐาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG) ซึ่งแนวคิดนี้เป็นแนวคิดที่เพิ่มการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในชุมชนในงานบริการสาธารณะ โดยเน้นแนวคิดประชาธิปไตย และภาคชมชนประชาสังคม เช่น Stephen P. Osborne (2010) ระบุใน The (New) Public Governance: ASuitable Case For Treatment? ว่า NPG คือเครื่องมือที่มีศักยภาพเพื่อให้เราเข้าใจความซับซ้อนและผลสะท้อนของความจริงเกี่ยวกับการดำเนินงานของผู้จัดบริหารงานภาครัฐภาคีการปกครองสาธารณะ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดของ Pestoff (2010) ที่มองว่าในระบอบการจัดการแบบ NPG นั้นพลเมืองสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมเป็นภาคีกับรัฐได้ 3 ระดับได้แก่ 1) ระดับจุลภาค (Micro)สามารถมีส่วนร่วมในโดยการผลิตร่วมกัน (Co-production) ในท้องถิ่นโดยพลเมืองสามารถผลิตและให้บริการสาธารณะในท้องถิ่นได้โดยตรง 2) ระดับมหาภาค (Macro)พลเมืองสามารถมีส่วนร่วมในรูปแบบของการจัดการร่วมกัน (Co-governance)ในทั้งการให้บริการและการตัดสินใจในเรื่องนโยบาย และ 3) ระดับส่วนรวม (Meso)โดยพลเมืองสามารถมีส่วนร่วมในรูปของการจัดการร่วมกัน (Co-management) เพื่อให้บริการระดับท้องถิ่นจากผู้ให้บริการหลายหลาก แนวคิดของนักวิชาการในรัฐาภิบาลสาธารณะและการบริการสาธารณะมีดังนี้

Osborne(2010) ระบุถึงการศึกษา NPG ของนักวิชาการต่างๆใน 5 แนวทางดังนี้

1.การปกครองสังคม-การเมือง (Socio-PoliticalGovernance) เป็นความสัมพันธ์เชิงสถาบันภายในสังคม J.Kooiman (1999) อ้างว่าจะต้องเข้าใจความสัมพันธ์และการทำงานร่วมกันในภาพรวมเพื่อเข้าใจการสร้างนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติในขั้นตอนนี้ รัฐบาลไม่ให้ความสำคัญต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะแต่ให้ความสำคัญต่อผู้กระทำทางสังคมกลุ่มอื่นๆเพื่อร่างกฎหมายและผลของการใช้กฎหมาย

2.การจัดการภาคีเชิงนโยบายสาธารณะ (Public Policy Governance) เป็นเรื่องเกี่ยวกับวิธีการปฏิสัมพันธ์ระหว่างชนชั้นนำด้านนโยบายและเครือข่ายด้านโยบายเพื่อสร้างและจัดการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ Rhodes (1992) Borsed (1997)and Klijn and Koppenjan (2000) อาศัยงานของ Hanf andScharft (1997) เป็นตัวอย่างที่ดีในการสำรวจผลงานเกี่ยวกับชุมชนและเครือข่ายนโยบายPeters (2008) ได้สำรวจล่าสุดเกี่ยวกับเครื่องมือการปกครองแบบตึกผลึก“Meta-Governance”ซึ่งใช้เป็นวิธีประเมินซ้ำในเรื่องการสั่งการทางการเมืองภายในเครือข่ายนโยบายของผู้มีส่วนได้เสียหลายเครือข่าย

3.การจัดการภาคีเชิงบริหาร (Administrative governance) เป็นการประยุกต์ใช้ TPA อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับการบริหารงานสาธารณะในปัจจุบันเช่น Ewalt (200) ใช้การกำกับดูแลเป็นการดำเนินการในการใช้นโยบายสาธารณะและการบริการภาครัฐขณะที่ Lynnและคณะ (2001) ระบุว่าการนำบริการสาธารณะของรัฐมาให้ภาคีเครือข่ายเป็นผู้รับเหมาช่วงจำทำให้รัฐกลายเป็นรัฐกลวง“HollowState” มีความชัดเจนขึ้นเมื่อFrederickson (1999) ยืนกรานว่า ในความจริงการกำกับดูแลเมื่อนำมารวมกับทฤษฏีการเชื่อมโยงการบริหารเป็นวิธีการสร้างจุดยืนของ PAเป็นหลักการที่สำคัญต่อความเป็นจริงของโลกสมัยใหม่

4.การจัดการภาคีในรูปแบบของการรับเหมาช่วง (ContractGovernance ) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการดำเนินงานภายในองค์การภายใต้แนวคิดNPM โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำเสนอในรูปแบบของการเปิดให้ภาคเอกชนมารับเหมาะช่วงในการบริการสาธารณะในเรื่องนี้D. Kettl(1993)มองว่าแนวคิดนี้รัฐมีความรับผิดชอบในระบบการให้บริการสาธารณะสูงในขณะที่มีอำนาจควบคุมงานได้ต่ำ

5.การจัดการภาคีในรูปแบบเครือข่าย ( Network Governance) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้งเครือข่ายภายในองค์กรที่มีการจัดการด้วยตัวเองมีหน้าที่ให้บริการสาธารณะซึ่งคล้ายคลึงกับPublic policy governance แต่มีความแตกต่างกันตรงที่ NetworkGovernance ให้ความสำคัญกับบทบาทของเครือข่ายในการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการให้บริการสาธารณะ(Rhodes, 1997)

แนวคิดการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกัน(CollaborativeGovernance) (Chris Ansell& Alison Gash , 2008 ) คือการจัดปกครองซึ่งหน่วยงานภาครัฐหนึ่งหน่วยงานหรือมากกว่าให้ผู้มีส่วนได้เสียที่ไม่ใช่รัฐเข้ามามีส่วนในกระบวนการตัดสินใจแบบร่วมกันอย่างเป็นทางการมุ่งเน้นฉันทามติ และการอภิปรายร่วมกันโดยมีจุดมุ่งหมายในการกำหนดหรือนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ หรือการจัดการโครงการหรือทรัพย์สินต่างๆของรัฐ การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันเกิดขึ้นมาเพื่อการตอบสนองต่อความล้มเหลวของการดำเนินงานต่อเนื่องและค่าใช้จ่ายที่สูง และการเมืองที่เน้นการควบคุมการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันถูกพัฒนาขึ้นมาเพื่อเป็นทางเลือกให้แก่ความขัดแย้งของพหุกลุ่มผลประโยชน์และความล้มเหลวในเรื่องภาระรับผิดชอบของการจัดการ ประกอบด้วยการจัดการแบบมีส่วนร่วม (ParticipatoryManagement) การกำหนดนโยบายแบบการโต้ตอบกัน (InteractivePolicy Making) และการบริหารปกครองผู้มีส่วนได้เสีย (StakeholderGovernance) และการบริหารจัดการแบบร่วมมือกัน (CollaborativeManagement) รูปแบบของการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันมี 4ตัวแปรกว้างๆคือ

1 การเริ่มต้นเงื่อนไข (Starting Conditions)เน้นไปยัง 3 ตัวแปรกว้างๆ คือ ความไม่สมดุล

ระหว่างทรัพยากรหรืออำนาจของผู้มีส่วนได้เสียที่แตกต่างกันแรงจูงใจที่ผู้มีส่วนได้เสียจะต้องให้ความร่วมมือกันและประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาของความขัดแย้งหรือความร่วมมือระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

2.การออกแบบสถาบัน (Institutional Design) คือการจัดทำระเบียบการขั้นพื้นฐานและ

กฎขั้นพื้นฐานสำหรับการร่วมมือซึ่งมีความสำคัญต่อกระบวนการแบบร่วมมือที่มีความชอบธรรมตามกฎหมายกฎรากฐานและความโปร่งใสของกระบวนการเป็นลักษณะการออกแบบที่สำคัญซึ่งเกี่ยวข้องกับความชอบธรรมของขั้นตอนและการสร้างความเชื่อมั่นความชอบธรรมของกระบวนการจึงขึ้นอยู่กับความเข้าใจรับรู้ของผู้มีส่วนได้เสียที่จะต้องได้รับจากการรับฟังอย่างเป็นธรรม

3. ภาวะผู้นำ (Leadership)ซึ่งมีความสำคัญต่อการสร้างและรักษากติกาพื้นฐาน สร้าง

ความเชื่อมั่นให้ความสะดวกต่อการสนทนา และสำรวจผลประโยชน์ที่ได้ร่วมกัน LaskerAnd Weiss (2001, 31) ระบุว่า ภาวะผู้นำแบบร่วมมือต้องสนับสนุนการการตื่นตัวในการมีส่วนร่วมและทำให้เกิดความมั่นใจในเรื่องอิทธิพลและการควบคุมที่มีพื้นฐานแบบกว้างขวาง รวมถึงทำให้พลวัตรภายในกลุ่มเกิดผลผลิตขยายขอบเขตของกระบวนการให้มากขึ้น การประสบความสำเร็จในความร่วมมืออาจะต้องใช้ผู้นำให้หลากหลายทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการมากกว่าอาศัยผู้นำเพียงคนเดียวHuxham And Vangen (2000) กล่าวเน้นว่าภาวะผู้นำแบบร่วมมือที่มีประสิทธิภาพอาจจะเหมาะสมในเรื่องเวลา ทรัพยากรและความพยายามในการใช้ทักษะ

4.กระบวนการความร่วมมือกัน (Collaborative Process) การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือเป็นขั้นตอนที่ต้องใช้เวลาเมื่อการสร้างความเชี่อมั่นเป็นสิ่งสำคัญความจำเป็นที่ต้องมีเวลาในการเพิ่มความเชื่อมั่นย่อมมีความสำคัญด้วย Gray(1989) ได้นิยามความหมายขั้นตอนการร่วมมือเอาไว้ 3 ขั้น ตอน คือ 1) การระบุปัญหา 2) การระบุเป้าหมาย 3) การนำไปปฏิบัติซึ่งแต่ละขั้นก็มีหลากหลายขั้นตอนรูปแบบขั้นตอนของความร่วมมือเป็นสิ่งสำคัญสำหรับกำหนดกลยุทธ์ในบริบทที่เปลี่ยนแปลงการร่วมมืออาศัยวงจรชั้นดีระหว่างการติดต่อสื่อสาร ความเชื่อมั่น พันธสัญญาความเข้าใจ และปัจจัยนำออก

RobertB. Denhardt and Janet Vinzant Denhardt (2007) ผู้มีบทบาทสำคัญในการนำเสนอแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ได้กล่าวไว้ในส่วนบทนำของหนังสือของเขาว่า“ข้าราชการไม่ได้ส่งมอบบริการสู่ลูกค้าแต่เขาส่งมอบประชาธิปไตย”ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า NPS เป็นแนวคิดของนักรัฐประศาสนศาสตร์สายรัฐศาสตร์ที่ให้ความสำคัญกับเรื่องคุณค่าหรืออุดมการณ์โดยเฉพาะคุณค่าความเป็นประชาธิปไตยมากกว่าเรื่องประสิทธิภาพหรือผลิตภาพ โดยมีแนวคิดพื้นฐานหรือรากฐานจากทฤษฎีเกี่ยวกับประชาธิปไตย และแนวทางอื่น ๆในการแสวงหาความรู้ ซึ่งรวมถึงแนวทางแบบประจักษ์นิยม แนวทางการ ตีความแนวทางเชิงวิพากษ์วิจารณ์ และแนวทางแบบโพสต์โมเดิร์น จึงมองข้าราชการว่าเป็นคนมีเหตุผลในเชิงยุทธศาสตร์ที่ใช้เหตุผลทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ และองค์การมองผลประโยชน์สาธารณะว่าเป็นผลจากการพูดคุยเกี่ยวคุณค่าที่มีร่วมกัน มองประชาชนว่าเป็นพลเมืองซึ่งมีทั้งสิทธิหน้าที่ และความรับผิดชอบ นักบริหารหรือข้าราชการมีบทบาทรับใช้ประชาชน (Serving) เพราะประชาชนคือเจ้าของประเทศตัวจริงข้าราชการต้องมีบทบาทในการเจรจาไกล่เกลี่ยและเป็นตัวกลางที่จะทำให้เกิดค่านิยมร่วมกันในหมู่พลเมือง ชุมชน และกลุ่มต่าง ๆ โดยแนวคิด NPS นี้มีหลักสำคัญ 7 ประการ ได้แก่

1)บริการรับใช้พลเมือง ไม่ใช่ลูกค้า (Serve Citizens, NotCustomers)

2)การค้นหาผลประโยชน์สาธารณะ (Seek the Public Interest)

3)ให้คุณค่าความเป็นพลเมืองมากกว่าการเป็นผู้ประกอบการ (Value Citizenshipover Entrepreneurship)

4)คิดเชิงกลยุทธ์และ ปฏิบัติแบบประชาธิปไตย (ThinkStrategically, Act Democratically)

5)การตระหนักว่าความรับผิดชอบไม่ใช่เรื่องง่าย (Recognize thatAccountability Is Not Simple)

6)การให้บริการมากกว่าการกำกับทิศทาง (Serve Rather thanSteer)

7)ให้คุณค่ากับคน ไม่ใช่แค่ผลผลิต (Value People, Not JustProductivity)

ผู้เขียนเห็นว่าการบริการสาธารณะแนวใหม่(NPS) ให้ความสำคัญกับพลเมือง (Citizen First) ผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) ความเป็นประชาธิปไตย(Democratic) ความสามารถในการรับผิดชอบได้ต่อพลเมือง(Accountability) การเจรจาต่อรองเพื่อหาข้อสรุปและพันธะสัญญาต่อพลเมืองและชุมชน(Community) เพื่อกระจายผลประโยชน์สาธารณะนั้นไปสู่สังคมอย่างแท้จริงขณะที่ ระบบราชการ ยังมองประชาชนเป็นเพียงผู้รอรับบริการจากรัฐ (Client) เน้นการบริหารภายในมากกว่าภายนอก ยังคำนึงถึงเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและประหยัดเป็นค่านิยมหลักในทางการบริหารจัดองค์การแบบทางการที่เน้นสายการบังคับบัญชา ผลประโยชน์สาธารณะถูกกำหนดโดยฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำหรือกำหนดไว้แล้วในนโยบายและกฎหมายต่างๆ ความรับผิดชอบได้เป็นเรื่องของผู้เชี่ยวชาญและนักบริหารระดับสูงกระบวนการตัดสินใจต่างๆ จึงถูกผูกขาดอยู่ในกลุ่มนักการเมืองและข้าราชการ พลเมืองหรือประชาชนจึงเข้ามามีส่วนร่วมได้ในระดับที่จำกัดการปฏิบัติงานก็เป็นไปกฎเกณฑ์ กฎระเบียบ จนส่งผลให้เกิดการทำงานที่ขาดประสิทธิภาพและล่าช้าข้าราชการก็ขาดแรงจูงใจในการทางานและถูกปิดกั้นในความคิดสร้างสรรค์

การบริการสาธารณะแนวใหม่(NPS) กับการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (NPM) นั้นมีสาระสำคัญและค่านิยมพื้นฐานที่คล้ายคลึงกันมากไม่ว่าจะเป็นการเน้นการมีส่วนร่วมของพลเมือง ความเป็นประชาธิปไตย บทบาทของนักบริหารรัฐกิจในการเปลี่ยนแปลงสังคมค่านิยมการบริหารที่ไม่ใช่เฉพาะเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัดเท่านั้น แต่ยังให้ความสำคัญกับเรื่องความเสมอภาคเป็นธรรม ความรับผิดชอบได้ จริยธรรมในการบริหาร สำหรับความแตกต่างระหว่างการบริการสาธารณะแนวใหม่(NPS) กับการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (NPM) นั้นมีอยู่หลายประเด็นที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงเพราะความตั้งใจของ NPS ในการเป็นแนวคิดหรือวาทกรรมเชิงวิพากษ์NPM ตั้งแต่ที่ NPS ไม่เห็นด้วยที่จะมองประชาชนเป็นลูกค้าเหมือนNPM แต่กลับเห็นว่าประชาชนคือพลเมืองที่ต้องการผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือผลประโยชน์ระยะยาวมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตนหรือผลประโยชน์ระยะสั้นในการบริการสาธารณะนักบริหารรัฐกิจก็เป็นเพียงผู้รับผิดชอบร่วมหาใช่ผู้ประกอบการหรือเจ้าของกิจการไม่ประสิทธิภาพและผลิตภาพไม่ใช่เรื่องที่มีความสำคัญมากไปกว่าความเสมอภาค เป็นธรรม และความรับผิดชอบได้ของภาครัฐโดยเห็นว่าค่านิยมในเรื่องความเป็นธรรม จริยธรรมและความรับผิดชอบได้ต่างหากที่เป็นเป้าหมายของการบริการสาธารณะการบริการของรัฐไม่ได้เป็นการส่งมอบสินค้าหรือบริการให้แก่พลเมืองเท่านั้นแต่มันคือการส่งมอบความเป็นประชาธิปไตยไปสู่พลเมือง

อ้างอิง

Ansell, Chris & Gash, Alison. (2008). “CollaborativeGovernance in Theory 

and Practice.”In Journal of Public AdministrationResearch and Theory, 

Volume 18, Issue 4.

Denhardt, Janet V. & Denhardt, Robert B.(2007). TheNew Public Service: 

Serving, Not Steering. New York and London: M.E.Sharpe.

Henry, Nicholas.(2010). Public Administration and PublicAffairs. 11^th ed. 

New York:Longman.

Osborne, Stephen P. (2010). “Introduction the (New) Public Governance: A 

Suitable Case for Treatment?”. In The New Public Governance: 

Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public 

Governance. Edited by Stephen P. Osborne. London & New York: 

Routledge.

Stivers, Camillam “ Active Citizenship and PublicAdministration” in Wamsley, 

Gary L. (1990). Refunding Public Administration. California: Sage 

Publication.

Weber, Max “Bureaucracy, in Shafritz, Jay M. & Hyde,Albert C. (2007).Classics 

of Public Administration. Wadsworth: Cengage Learning.

Wilson, Woodrow “The Study of Administration, in Shafritz,Jay M. & Hyde, 

Albert C.(2007).Classics of PublicAdministration. Wadsworth: Cengage 

Learning.