|
มายาคติในความหมายของความยากจน
Picasso's Poverty was stolen in Manchester - and later found near a toilet จาก newsimg.bbc.co.uk
บทความวิชาการนี้นำมาจากเวปไซน์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ซึ่งทางกองบรรณาธิการมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนกล่าวไว้ว่าบทความชิ้นนี้ได้รับมาจากผู้เขียน เป็นการพยายามทำความเข้าใจความหมายของความยากจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งความหมายที่ผันแปรไปของคำนี้ในประวัติศาสตร์ ดังมีการลำดับหัวข้อทำความเข้าใจดังต่อไปนี้ - การวิเคราะห์ความหมายในระดับมายาคติ - ความผันแปรไปของความหมายความยากจน - ความยากจนในสมัยกลาง - ความยากจนก่อนสังคมอุตสาหกรรม - ความยากจนหลังปฏิวัติอุตสาหกรรม และช่วงกลางคริสตศตวรรษที่ ๒๐ - ดัชนีชี้วัดการพัฒนามนุษย์ (Human Development Index) หรือ HDI - ธนาคารโลกกับนโยบาย Post Washington Consensus - โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคม หรือ Social Safety Net โดยบทความนี้เผยแพร่บนเว็บไซต์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนครั้งแรกเมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๕๐
++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++
สามชาย ศรีสันต์ : เขียน นักศึกษาปริญญาเอกโครงการสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เอกสารเสนอในการสัมนาทางวิชาการ โครงการปริญญาเอกสหวิทยาการ วิทยาลัยสหวิทยาการและโครงการปริญญาเอกกาญจนาภิเษก สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เรื่องกติกาและอำนาจในสังคมไทย เมื่อวันที่ 25 กันยายน 2550
บทคัดย่อ ความหมายของความยากจนมิได้มีเพียงการนิยามด้วยรายได้ หากแต่มีความหลากหลาย ซับซ้อน และแปรรูปความหมายไปได้อย่างไม่สิ้นสุด การนิยามความหมายของความยากจน และระบุว่าใครคือคนยากจน ทำให้เกิดการตอบโต้และแปรรูปความหมายของความยากจนในกลุ่มคนที่ถูกนิยามว่ายากจน เขาเหล่านี้ยอมรับต่อหน่วยงานราชการว่าเป็นคนยากจน ในขณะเดียวกันก็พยายามดิ้นรน และแสดงให้ผู้อื่นเห็นว่าตนพ้นไปจากความยากจน ด้วยการใช้สัญญะที่สะท้อนถึงการมีวิถีชีวิตแบบ "คนทันสมัย" และมีเงินจับจ่ายใช้สอยเพื่อการบริโภค การแก้ปัญหาความยากจนในรูปแบบกระจายเงินทุนลงไปสู่คนยากจน จึงตอบสนองต่อการพ้นจากความยากจน ในสายตาของคนยากจนและเพื่อนบ้านที่จับจ้องกันเอง แต่ได้กลายเป็นหนี้สินที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทั้งหนี้ทางสังคมที่ต้องตอบแทนแก่ผู้กำหนดนโยบายนำเงินมาให้ และหนี้ตัวเงินที่ทำให้คนยากจนเหล่านี้ต้องทำงาน สร้างผลผลิตและหาเงินมาชดใช้หนี้ มายาคติของความยากจนได้ขยายขอบเขตความหมายของความยากจนออกไปครอบคลุมคนทั่วไปที่รัฐบาลที่แล้วเรียกว่า "คนรากหญ้า" และรัฐบาลปัจจุบันเรียกว่า "รากแก้ว" เป็นการจัดระเบียบ ควบคุม และพันธนาการคนยากจนไว้ด้วยการให้ความช่วยเหลือ ฟื้นฟู เยียวยา แสดงออกถึงความปารถนาดี ขณะเดียวกันสินค้าเชิงสัญญะได้กลายเป็นความหมายใหม่ที่ใช้พิจารณาความยากจน
ความนำ ความยากจนถูกทำให้เป็นลักษณะที่ไม่พึงประสงค์ เป็นสิ่งจำเป็นต้องขจัดให้หมดไป เสมือนเป็นเชื้อแห่งความเลวร้ายที่แฝงฝังอยู่ในพื้นที่สกปรก แปดเปื้อน กันดาร ล้าหลัง ดังเช่นในสลัม ในพื้นที่ชนบทประเภทต้องเร่งรัดพัฒนา เพื่อชะล้างและเปิดพื้นที่เหล่านี้สู่ความเจริญ คนยากจนคือคนประเภทที่ไม่สามารถเป็นทรัพยากรมนุษย์ที่ประเทศชาติจะนำมาใช้ได้ มีลักษณะ "โง่ จน เจ็บ" กล่าวคือ ขาดการศึกษา มีรายได้ไม่เพียงพอ ร่างกายทรุดโทรมอ่อนแอ คนจนและความยากจนจึงเป็นสิ่งไม่พึงประสงค์ เป็นสิ่งที่ต้องบำบัด เยียวยา และเร่งฟื้นฟูให้กลับมาเป็นทรัพยากรมนุษย์ที่มีคุณค่าอีกครั้ง
ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในการเร่งฟื้นฟูเยียวยา ให้พ้นไปจากความยากจนนั้น มิได้เป็นดังคำกล่าวอ้าง เพราะความยากจนไม่เพียงยังดำรงอยู่ แต่ยังสร้างความทุกข์ยากรุนแรงเข้มข้นขึ้น ด้วยการพันธนาการคนที่ถูกนิยามว่ายากจนไว้ให้ตกอยู่ในการควบคุมกำกับ และชี้นำ โดยไม่อาจหลุดพ้นไปได้โดยง่าย
ในการศึกษานี้จะไม่กล่าวอ้างถึงตัวเลขคนยากจนที่นิยามจากเส้นความยากจน (poverty line) ที่ยังดำรงอยู่ หรือการกล่าวอ้างความทุกข์ยากจากรายได้ที่ลดน้อยลงเมื่อเทียบกับค่าครองชีพ หากแต่จะกล่าวอ้างถึง
- การซึมซับรับรู้ความหมายของคนที่ถูกนิยามว่ายากจน และ - แบบแผนการปฏิบัติที่สังคมกระทำต่อคนยากจน
โดยวิเคราะห์ความหมายของความยากจนจากเอกสาร และตัวเลขสถิติมหภาคโดยมุ่งแสดงให้เห็นว่า คนทั่วไปรับรู้ความหมายของความยากจนในลักษณะอย่างไร และเกิดผลสิ่งใดตามมาบ้างจากการรับรู้ความหมายแบบนั้น ซึ่งเป็นสิ่งที่บ่งบอกว่าไม่เพียงความยากจนจะยังคงดำรงอยู่ ยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น และจะไม่มีทางหมดไปจากสังคมไทยและสังคมโลก
การวิเคราะห์ความหมายในระดับมายาคติ การวิเคราะห์ความหมายในการศึกษานี้ใช้วิธีวิทยาแบบสัญวิทยา. โซซูร์ (Ferdinand De Saussure, 1959) กล่าวไว้ในงานเรื่อง "Course in general linguistics" ว่า การรับเอาความหมายที่ถูกส่งผ่านมา (transformation) ซึ่งไม่ใช่ความหมายอย่างตรงไปตรงมาในรูปของภาษา หากแต่เป็นสัญญะ (sing) ที่เกี่ยวเนื่องสัมพัทธ์กับบริบทแวดล้อม ซึ่งเชื่อมโยงกับประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม การเมือง และสถาบัน การส่งผ่านมายังบุคคลที่สองไปสู่การนิยามให้ความหมายที่ไม่จำเป็นต้องตรงไปตรงมาดังตัวรูปสัญญะ (signifier) ที่ให้ภาพปรากฏ (image) แต่ขึ้นอยู่กับการตีความและนิยาม ความหมายสัญญะ (signified) ที่ผันแปรไปตามปรากฏการณ์ เราจึงต้องศึกษาสัญญะในฐานะที่เป็นปรากฏการณ์ทางสังคมที่มีองค์ประกอบแวดล้อม
แม้ว่า โซซูร์ จะกล่าวถึงความหมายตรง (denotation) ซึ่งได้แก่การตีความตามสิ่งที่ปรากฏอย่างตรงไปตรงมา ไม่ลดทอน ขยายความ ขณะที่ความหมายที่ผ่านประสบการณ์ ค่านิยม และปรากฏการณ์แวดล้อม เป็นความหมายแฝง (connotation) ที่ไม่ได้ตรงไปตรงมาดังเช่น ดอกกุหลาบแดง คือดอกไม้ชนิดหนึ่งมีกลิ่นหอมในความหมายตรง แต่เป็นสัญญะของความรักในความหมายแฝง แต่การวิเคราะห์ความหมายสัญญะในอีกระดับที่มีความลึกซึ้งและน่าสนใจคืองานของ โรล็องด์ บาร์ตส์ (Roland Barthes) ในเรื่อง "มายาคติในปัจจุบัน" (Myth Today) ในฐานะที่เป็นภาพมายาจอมปลอม ซึ่งเป็นภาพที่ถูกเสนอผ่านภาษาโดยมีเจตนากำกับ เป็นรูปแบบการให้ความหมาย ซึ่งเป็นความหมายที่อาจกล่าวได้ว่าอยู่เหนือความหมายตรง และความหมายแฝงของโซซูร์
ความหมายในระดับมายาคติ เป็นความหมายที่ไม่ต้องผ่านการตีความในตัวสัญญะ เพื่อค้นหาความหมายสัญญะ แต่เป็นระดับที่สามารถเกิดภาพความรู้สึกในความหมายได้เลย โดยความหมายในระดับแรกคือสัญญะ (sign) ที่ประกอบด้วยตัวรูปสัญญะ (signifier) และความหมาย (signified) ที่รับรู้ได้โดยตรงจากตัวสัญญะ ขณะที่ความหมายในระดับที่สองต้องผ่านการถอดรหัส (decode) ที่แฝงอยู่ในความหมายแรกของตัวสัญญะ การผสมผสานของความหมายในระดับแรก และระดับที่สองที่ทำการผลิตอุดมการณ์โดยมีสิ่งซ่อนเร้นอยู่เบื้องหลังอันเกิดจากการกระทำของอำนาจคือความหมายในรูปของมายาคติ (myht) อันเป็นความหมายชุดใหม่จากการลดทอดความหมายในชุดเดิมลง และเติมความหมายใหม่ลงไป เป็นความหมายที่สร้างอารมณ์ ความรู้สึก มีจุดประสงค์ที่แฝงอยู่ของการจัดกระทำผ่านตัวสัญญะ เพื่อให้เกิดความหมายขึ้น เป็นความหมายที่ให้การรับรู้โดยตัวของสัญญะได้เลยโดยไม่ต้องผ่านการตีความ (Barthes, Edited by Mark, 2003, pp. 3-36.)
ดังเช่น ความยากจน ที่ได้แก่ ความขาดแคลน ไม่เพียงพอ อยู่ต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด ซึ่งเป็นภาพสัญญะในระดับความหมายตรง แต่เมื่อเป็นความหมายในระดับมายาคติ ความยากจนได้ถูกลดทอนความหมายเดิมลง และให้ภาพของความ หิวโหย ต่ำต้อย ด้อยค่า เป็นเคราะห์กรรมอันเกิดจากบาปติดตัว ที่ถูกลงโทษโดยสิ่งศักดิ์สิทธิ์ คนยากจนจึงเป็นคนที่น่ารังเกียจ ไม่ควรเข้าไปคบหาสมาคมด้วย
ขณะที่ความหมายในปัจจุบันได้ให้ภาพของ ความยากจน เป็นความด้อยพัฒนา ขาดคุณสมบัติที่ดีของการเป็นทรัพยากรมนุษย์ที่จะมีส่วนช่วยในการพัฒนาประเทศ กลายเป็นภาระและเรื่องที่รัฐต้องเข้าไปแก้ไขฟื้นฟู เยียวยาโดยเร่งด่วน โดยปรับโครงสร้างด้านเศรษฐกิจใหม่ และมีระบบการตรวจสอบการทำหน้าที่ของรัฐโดยภาคประชาสังคม ขณะที่คนจนกลายเป็นคนที่ต้องได้รับความช่วยเหลือ ฟื้นฟู และมีหน้าที่ต้องเชื่อฟังรัฐเพื่อให้พ้นจากความยากจน ความยากจนในระดับมายาคติจึงเลื่อนไหล เปลี่ยนแปลง และก่อรูปขึ้นของสัญญะใหม่อันเกิดจากการเมือง และความต้องการของผู้มีอำนาจ เป็นการหน้าที่ซ้อน (double function) ของความหมายที่แฝงอยู่ถึงความต่ำต้อย ด้อยค่า จากคุณลักษณะที่ผิดพลาดของผู้ที่ได้รับการนิยามว่ายากจน ขณะเดียวกันก็ต้องเชื่อฟังรัฐ เพื่อให้พ้นจากความยากจน เพราะรัฐคือผู้มีหน้าที่เข้ามาบำบัดเยียวยา
มายาคติเป็นนามธรรม (abstract) ที่มีภาพของคุณค่า โน้นน้าวใจให้ยอมรับ และทำตามซึ่งถือเป็นการผลิตซ้ำมายาคติ เป็นระดับความหมายที่มีมิติอันหลากหลายเปลี่ยนรูปร่างได้ แต่ถูกลดรูปให้เหลือเพียงแค่แนวคิด (concept) การศึกษามายาคติต้องค้นหากรรมวิธีสร้างความหมาย การถอดรหัส (decode) สัญญะ เพื่อสร้างความหมาย (signification) ใหม่ที่เป็นมายาคติ เพื่อดูการบิดเบือนมายาภาพที่ถูกสร้างขึ้น การค้นหามายาคติในที่นี้ มีหน่วยการวิเคราะห์ที่วาทกรรมความยากจน เป็นวาทกรรมในรูปของความคิดที่กำกับให้เกิดการปฏิบัติ เสมือนเป็นคำสั่ง (word-order) ซึ่งได้จากงานของ ชิลส์ เดอเลิซ และเฟลิกซ์ กัตตารี (Deleuze and Guattari, 1987, pp.75-85) ในเรื่อง "Postulates of Linguistics"
คำที่เป็นคำสั่งที่ชี้แนะ กำกับให้ผู้ที่ถูกนิยามว่ายากจนปฏิบัติตาม เพื่อนำไปสู่การพ้นจากความยากจน เป็นคำสั่งที่ฟังดูมีเหตุมีผล เป็นความช่วยเหลือ ที่มีความน่าเชื่อถือ สร้างความเห็นพ้องต้องกัน มีฐานะเป็นวาทกรรมทางอ้อม (indirect discourse) เป็นเสียงบ่งบอกนัยสำคัญที่แฝงเร้นอยู่ท่ามกลางเสียงบอกกล่าวทั้งหมด แต่ได้สร้างผลสะเทือนถึงร่างกาย จิตวิญญาณ เสมือนเป็นคำพิพากษาที่ไม่ใช่เพียงเป็นการอ่านคำตัดสิน หากแต่ส่งผลถึงพฤติกรรมที่เปลี่ยนสถานภาพคนให้กลายเป็นนักโทษผ่านภาษา โดยที่ภาษาเป็นเพียงเครื่องมือส่งผ่านไปสู่การควบคุม กำกับ ชี้นำ ที่สื่อความหมายเพียงส่วนหนึ่งในฐานะที่เป็นโครงสร้างประโยค คำ ที่รับรู้ร่วมกันเท่านั้น
แต่สิ่งที่แฝงเร้นอยู่ซึ่งไม่ปรากฏในรูปแบบที่ง่ายและตรงไปตรงมา คือการแฝงเร้นด้วยคำสั่ง ภายใต้เงื่อนไขด้านการเมือง ขณะเดียวกัน การรับเอาความหมายที่ส่งผ่านมาก็ไม่ได้เป็นแบบที่ฝ่ายข้างมาก (majority) จะสามารถย่อยสลายความเป็นตัวตนของฝ่ายที่ถูกระทำลงได้ทั้งหมด (deterritorialisation) หากแต่มีการตอบสนองกลับไป (reactive) ด้วยเช่นเดียวกัน ซึ่งการเข้าควบคุมเชิงบังคับ (force) ไม่จำเป็นต้องเป็นการใช้กำลังรุนแรง แต่อาจเป็นเรื่องที่แทรกซึมยอมรับเอาโดยไม่รู้ตัว เป็นความปารถนาดี เป็นมิตรภาพ และถ้อยคำที่ต้องการช่วยเหลือฟื้นฟูเยียวยา
ดังที่ ฟูโก (Foucault) แสดงให้เห็นใน "วินัยและการลงทัณฑ์" ที่มีทั้งสิ่งที่บ่งบอกให้กระทำ และสิ่งที่ห้ามไม่ให้กระทำ ขณะที่การตอบสนองกลับไปนั้นมีทั้ง ยอมรับ คัดค้าน ยืนยันเห็นพ้อง หรือปฏิเสธ ดังนั้นเสียงข้างน้อย (minority) สามารถตอบโต้ย่อยสลาย หรือส่งเสริมปริมณฑลทางอำนาจ และสร้างปริมณฑลพื้นที่ของตนเองขึ้นมาได้ด้วยเช่นเดียวกัน เป็นความเคลื่อนไหวที่เรียกว่าการกลายพันธ์ (mutation) ดังลำต้นใต้ดินที่แตกแขนงจากรากย่อยมากมาย (rhizome) แยกตัวออกมาก่อเกิดลำต้นใหม่ (Patton, 2000, pp 42-45, 97-108)
ดังเช่น ถ้อยคำที่ว่า "ไม่มีความยากจนในหมู่คนขยัน" ซึ่งไม่จำเป็นต้องกล่าวถึงคนที่ขยันเลย เพราะคนขยันเหล่านั้นไม่ยากจนและเป็นคนปกติธรรมดา หากแต่ข้อความนี้มุ่งปะทะโดยตรงต่อคนยากจน ซึ่งเป็นคำที่แฝงเร้นคำสั่ง ที่ต้องการให้คนยากจนขยันทำมาหากิน ไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับอบายมุข (เมื่อว่างจากฤดูเพาะปลูกเก็บเกี่ยว ก็ให้ไปทำงานรับจ้าง) ขณะที่อีกนัยหนึ่งก็คือ คนยากจนที่ยังยากจนอยู่นั้นขี้เกียจ หรือการที่ต้องปฏิบัติตามสิ่งที่รัฐบอกให้ทำเพื่อหลุดพ้นจากความยากจน เป็นต้น และก็ไม่ได้หมายว่า คนยากจนจะตอบสนองกลับไปในทางที่ยอมตาม เชื่อฟัง เพียงอย่างเดียว เขาสามารถต่อต้าน ขัดขืน ยอมรับบางสิ่งและสร้างสรรค์สิ่งที่เป็นอาณาบริเวณ พื้นที่ของเขาเองขึ้นมาเป็นอัตลักษณ์เป็นตัวตน ที่เคลื่อนไหวและมีชีวิต
ความผันแปรไปของความหมายความยากจน ในสังคมทุนนิยมปัจจุบัน การรับรู้ความหมายของความยากจนไม่ได้มีเพียงมิติเดียว หากแต่มีลักษณะที่แตกต่างกันไปทั้งในด้านพื้นที่และเวลา วันนี้ความยากจนไม่ใช่สิ่งไม่พึงประสงค์อีกต่อไป ในทางตรงข้ามกลับกลายเป็นสิ่งที่สามารถยอมรับได้ และยินดีที่จะเป็น"คนยากจน". แต่ในอีกด้านหนึ่ง คนยากจนเหล่านี้ ก็แสดงให้ผู้คนรอบข้างในสังคมเห็นว่าตนเองไม่ใช่คนที่มีคุณลักษณะของคนยากจนในแบบที่คนทั่วไปเข้าใจกัน กล่าวอีกนัยหนึ่ง"คนยากจน"กลายเป็นคนยากจนที่ไม่ยอมจน อันเป็นความจน (poorness) (1) ในความหมายที่แฝงอยู่ในความยากจน (poverty) แต่ในการต่อต้านขัดขืนเพื่อให้ตัวเองพ้นไปจาก "ความจน" นี้ กลับสร้างความลำบากยากแค้น และตกอยู่ในภาวะ "ความจน" ในอีกรูปแบบหนึ่ง
(1) ความจนในที่นี้ เป็นภาวะที่เกิดขึ้นจากการถูกนิยามว่า "ยากจน" โดยผู้ที่ถูกนิยามว่ายากจนจะมีลักษณะที่ต่ำต้อยด้อยคุณค่า ในภูมิหลังความเป็นมา ความถนัด และวิถีการดำเนินชีวิต เขาเหล่านี้ต้องปรับเปลี่ยนวิถีชีวิตใหม่เพื่อไปให้พ้นจากความยากจน เป็นวิถีชีวิตที่ถูกกำหนดชี้นำ ควบคุม และบังคับโดยทางอ้อมจากบุคคลที่ไม่ยากจน ความจนสามารถแยกพิจารณาได้ใน 3 มิติ คือ ภาวะไร้รากเหง้าของอดีตอันเป็นความเลวร้าย (unfounded) ภาวะไร้คุณค่า ต่ำต้อย ไม่สามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจในงานที่ทำ (unvalued) และภาวะไร้ตัวตน คือขาดความเป็นตัวของตัวเองเป็นผู้ที่คอยเดินตามในสิ่งที่ผู้อื่นบอกให้กระทำและห้ามไม่ให้กระทำ (unautomated)
ความยากจนในสมัยกลาง ก่อนหน้าการปฏิวัติอุตสาหกรรม(ในตะวันตก) ความยากจนเป็นภาวะความอดอยาก หิวโหย อันเนื่องจากภาวะภัยธรรมชาติ ความแห้งแล้ง น้ำท่วม นำไปสู่การขาดแคลนอาหาร และสิ่งของเครื่องยังชีพ ซึ่งเกิดขึ้นเป็นเวลานานๆ ในตอนปลายของยุคกลาง (ราวศตวรรษที่ 11-13) ความยากจนกลายเป็นภาวะความทุกข์ยากหิวโหย จากภัยพิบัติ กล่าวคือคนจนเป็นผู้มีความเป็นอยู่อดอยาก ยากลำบาก เป็นผู้ที่ต้องได้รับการแก้ไขเยียวยา ซึ่งรัฐต้องเข้าไปให้ความช่วยเหลือ
จากบันทึกภาวะความอดอยากหิวโหย ในประเทศอังกฤษระบุว่า ในศตวรรษที่ 11-12 ประชาชนตกอยู่ในภาวะอดอยาก แร้นแค้น (famine) โดยเฉลี่ยถึงคราวละ 14 ปี มีคนตายเพราะความอดอยากและโรคภัยไข้เจ็บเป็นจำนวนมาก ประชาชนต้องกินเนื้อม้า เปลือกไม้ และหญ้าเป็นอาหาร. ในช่วงศตวรรษที่ 10-17 ภาวะความอดอยากหิวโหยเกิดขึ้นในภูมิภาคต่าง ๆ ทั่วโลกจากสารานุกรมของอังกฤษระบุว่า ในปี ค.ศ. 1064-1072 ภาวะความอดอยาก แร้นแค้นเกิดขึ้นยุโรปเป็นเวลา 7 ปี ที่อิยิปต์ระหว่าง ค.ศ. 1148-1159 เป็นเวลา 11 ปี ในอินเดียระหว่าง ค.ศ. 1396-1407 (Farr, 1846, p.158; Walford, 1878, p.433 Cited by. Hazlitt, 1973, pp.14-15)
ภาวะที่เกิดขึ้นนี้ผู้ที่ประสบกับความยากจนมักเป็นบุคคลทั่วไป ที่ไม่ใช่ชนชั้นปกครอง คนเหล่านี้แม้ไม่ได้รับภัยพิบัติ ก็ถือว่าเป็นคนจน จากสถานะทางสังคมที่ในอดีตมีเพียงชนชั้นปกครองกับชนชั้นผู้ถูกปกครอง คนยากจนจึงเป็นคนที่ต้องได้รับการฟื้นฟูช่วยเหลือ เพื่อให้สามารถทำประโยชน์ให้กับสังคมได้ต่อไป. ปี 1597 รัฐสภาอังกฤษได้ผ่านกฎหมายให้ความช่วยเหลือฟื้นฟูคนจน (poor law) และต่อมามีการลงทะเบียนคนจนในปี 1601 การศึกษากฎหมายฟื้นฟูคนจนของอังกฤษระหว่างปี 1780-1834 พบว่า มีการให้เงินช่วยเหลือแก่แรงงานที่มีสมาชิกจำนวนมากในครอบครัว ให้เงินช่วยเหลือในฤดูว่างงาน มีการประกันรายได้ต่ำสุดต่อสัปดาห์ที่พึงได้ (Boyer, 1990 pp.1,10) การให้ความช่วยเหลือคนจนโดยรัฐนี้ เป็นแนวคิดที่มีอิทธิพลมาจนกระทั่งปัจจุบัน
ความยากจนก่อนสังคมอุตสาหกรรม ก่อนสังคมอุตสาหกรรมการมองความยากจนนั้น เป็นการช่วยเหลือคนจนด้วยความเมตตา เป็นการทำบุญ ให้ทาน ซึ่งคนจนพึงได้รับจากสังคม ระบบค่านิยมของสังคมเปลี่ยนแปลงไปเมื่อรับเอาการพัฒนาเศรษฐกิจแบบทุนนิยมมาใช้ คนจนกลายเป็นคนที่สมควรได้รับการตำหนิ เป็นคนที่ไม่รู้จักพอ ไร้ศีลธรรม เป็นคนบาป และเป็นผู้ถูกลงโทษจากพระเจ้า ซึ่งเป็นมุมมองในตอนต้นของสังคมทุนนิยม แนวคิดนี้ทำให้คนจนเป็นที่น่ารังเกียจ ไม่สมควรคบหาสมาคมด้วย โดยได้รับอิทธิพลจากแนวคิดกลุ่มทฤษฎีโครงสร้าง-หน้าที่ ที่มองว่าคนยากจนคือคนที่บกพร่องในการทำหน้าที่ต่อสังคม เป็นบุคคลที่ไม่ทำงาน ขี้เกียจ และสมควรจะถูกลงโทษหรือขจัดให้หมดสิ้นไปจากการเลือกสรรโดยสังคม
อันมีพื้นฐานจากแนวคิดการปรับตัวเพื่อให้อยู่รอดในสังคม (social Darwinism) ผู้ที่แข็งแรงกว่า ขยัน ฉลาด คือผู้สมควรสืบทอดเผ่าพันธุ์ และผู้ที่จน โง่ ขี้เกียจก็ไม่สมควรอยู่ (Feagin and Feagin 1997, pp. 97) การสร้างความหมายให้กับคนยากจนจึงไม่ใช่เป็นบุคคลที่สมควรได้รับความช่วยเหลือด้วยความเมตตา หรือความมีมนุษยธรรมต่อเพื่อนมนุษย์อีกต่อไป หากแต่มีนัยของการฟื้นฟูให้คนที่บกพร่องเหล่านี้ กลับมาทำหน้าที่ตอบสนองความต้องการจำเป็นของสังคมได้เฉกเช่นคนปกติ หรือมิเช่นนั้นก็กีดกันให้พ้นไปจากสังคม
ความเลวร้ายของความยากจน "คนยากจน" ได้ถูกตอกย้ำให้หนักแน่นขึ้น โดยมีลักษณะที่สามารถถ่ายทอดส่งต่อถึงลูกหลานและคนใกล้ชิดได้ ประดุจดังเชื้อโรคร้ายที่คนยากจนเป็นพาหะเผยแพร่จากรุ่นหนึ่งไปสู่อีกรุ่นหนึ่ง จากผลงานของ เลวิส (Oscar Lewis,1950) ได้เสนอแนวคิด วัฒนธรรมของความยากจน (culture of poverty) คนจนมีคุณลักษณะสำคัญที่ฝังแน่นในความรู้สึกว่าตนเองเป็นคนชายขอบ (marginality) มีตำแหน่ง ที่ต่ำกว่าบุคคลกลุ่มอื่นในสังคมต้องพึ่งพา และรับความช่วยเหลือ มีลักษณะที่ยอมจำนน (resignation) และเชื่อในโชคชะตา ซึ่งถือเป็นวัฒนธรรมที่ฝังรากลึกอยู่ในคนจน และได้รับการถ่ายทอดสืบต่อกันมา (socialization) ทำให้คนจนไม่เข้าร่วมกับองค์กรหรือกิจกรรมใดๆ ทางสังคม ไม่มีส่วนร่วมในองค์กรที่จะช่วยเหลือเขาได้ในเรื่องสวัสดิการทางสังคม เลวิสเห็นว่า วัฒนธรรมความยากจนนี้เป็นพื้นฐานที่สำคัญที่สุดที่ทำให้คนจน วนเวียนอยู่กับความยากจน แบบทำร้ายตัวเอง ซึ่งวัฒนธรรมเหล่านี้ฝังแน่นอยู่ในประเทศอาณานิคม และประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย (2) (Lewis, 1950, Cited by Haralambos and Hoiborn, 1990, p.208)
(2) แนวคิดนี้ได้ถูกหักล้างในการศึกษาระยะต่อมา จากงานวิจัยที่พบว่า คนจนนั้นมีเป้าหมายของชีวิตเช่นเดียวกับคนทั่วไป เขาต้องการประสบผลสำเร็จ แต่ไม่สามารถหาหนทางที่จะนำไปสู่เป้าหมายได้ นอกจากนั้นยังพบว่าคนจนในเมืองนั้นมีส่วนร่วมกับกิจกรรมต่างๆ ของชุมชน และเป็นผู้มีส่วนร่วมในทางการเมืองเป็นอย่างดีด้วย (Haralambos and Hoiborn, 1990,pp.209-211)
ความยากจนหลังปฏิวัติอุตสาหกรรม และช่วงกลางคริสตศตวรรษที่ 20 ภายหลังปฏิวัติอุตสาหกรรม และทุนนิยมเจริญก้าวหน้าขึ้น ในตอนกลางของศตวรรษที่ 20 ความยากจนถูกทำให้เป็นระบบ เพื่อสนับสนุนเศรษฐกิจโดยวัดความยากจนในมิติเดียวกับการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งได้แก่การวัดจากตัวเลขรายได้อันเป็นแนวคิดที่เร่งเร้าให้ประเทศต่างๆ ให้ความสำคัญและจัดการขจัดปัญหาความยากจน โดยการเร่งการขยายตัวทางเศรษฐกิจนั่นเอง
การวัดความยากจนจากตัวเลขรายได้ที่เรียกว่าเส้นความยากจน (poverty line) ได้รับการส่งเสริมอย่างแข็งขันจากธนาคารโลก โดยระบุว่ามาตรฐานของการดำรงชีวิตอยู่สามารถวัดได้จากการมีรายได้ในระดับครัวเรือน และนำรายได้นำมาเป็นค่าใช้จ่ายที่เพียงพอ การครอบครองเป็นเจ้าของสินค้ามีความสำคัญอย่างมากสำหรับคนยากจน (the world bank,1990, p.13) การวัดความยากจนจากรายได้ขั้นต่ำที่พึงได้รับนี้ นำไปสู่ข้อเสนอการขจัดความยากจนให้หมดไปจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ หรือการเพิ่มรายได้ให้กับประเทศ กล่าวคือยิ่ง GDP สูงความยากจนก็ยิ่งมีแนวโน้มลดลง ดังเช่น World Bank ได้พยายามพิสูจน์ว่า การขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นผลดีต่อความยากจน
จากงานวิจัยหลายเรื่อง แต่ที่ถูกหยิบยกนำมากล่าวอ้างในตำราเศรษฐศาสตร์การพัฒนาได้แก่เรื่อง "การขยายตัวเป็นผลดีต่อคนยากจน" (Growth is Good for the Poor) โดย ดอลลาร์และเครย (Dollar and Kraay ,2001) ทั้งสองคนเป็นนักวิจัยของธนาคารโลก งานวิจัยนี้พยายามจะชี้ให้เห็นด้วยข้อมูลเชิงประจักษ์ว่า รายได้หรือการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่เพิ่มขึ้นนั้นได้กระจายไปสู่คนจน ที่ยิ่งรายได้ของประเทศมีสูงคนจนก็ยิ่งมีรายได้เพิ่มขึ้นสูงตามไป
นอกจากนั้นในโครงการวิจัยชุดเดียวกันอีกเรื่องที่ชื่อว่า "การค้า, การขยายตัว, และความยากจน" (Trade, Growth, and Poverty, 2001) มีเนื้อหายืนยันถึงผลดีของการเข้าสู่กระบวนการ Globalization ว่า ภายหลังปี 1980 เป็นต้นมาประเทศต่างๆ ได้เข้าสู่กระบวนการโลกาภิวัตน์ ทำให้มีการลดกำแพงภาษีลง ซึ่งก่อนหน้านั้นเศรษฐกิจของประเทศพัฒนาแล้วขยายตัวมากกว่าประเทศกำลังพัฒนา แต่หลังจากปี 1980 กลับพบว่า ประเทศที่เข้าสู่กระบวนการโลกาภิวัตน์ ซึ่งได้แก่ประเทศที่เข้าเป็นสมาชิกองค์กรการค้าโลก(WTO) และดำเนินนโยบายการเสรีการค้า เริ่มมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว ขณะที่การขยายตัวของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วชะลอตัวลง เช่นเดียวกับประเทศที่ไม่ได้เข้าสู่กระบวนการโลกาภิวัตน์
โดยพบแบบแผนเดียวกันนี้เมื่อเปรียบเทียบปริมาณการค้า ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศด้วย. ในปี 1990 ประเทศกลุ่มที่เปิดรับโลกาภิวัตน์ (Globalizing development) เศรษฐกิจขยายตัว 5% ประเทศพัฒนาแล้ว 2.2% ประเทศที่ไม่เปิดรับโลกาภิวัตน์ (Non Globalizing development) เศรษฐกิจขยายตัวเพียง 1.4%. วาทกรรมการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการเปิดประเทศต้อนรับโลกาภิวัตน์ซึ่งเป็นผลดีต่อการลดความยากจนนี้ เป็น 2 วาทกรรมหลักของธนาคารโลกที่เผยแพร่มาจนกระทั่งปัจจุบัน
แต่การนิยามความยากจนที่รายได้และมุ่งสู่การขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพื่อลดความยากจนเพียงอย่างเดียว ทำให้สถานการณ์แก้ปัญหาความยากจนดูจะเลวร้ายลงในหลายประเทศ นับแต่ปี 1990 ที่แต่ละประเทศมีข้อตกลงกันว่าจะลดจำนวนคนยากจนให้เหลือครึ่งหนึ่งในปี 2015 ตามฉันทามติที่เรียกว่า เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหศวรรษ (Millennium Development Goals). แต่ 10 ปีนับจากวันนั้นสามารถลดจำนวนคนยากจนลงได้ 137 ล้านคน ในปี 2000 หรือลดลงได้ร้อยละ 6.7 ขณะที่บางภูมิภาคมีอัตราคนยากจนลดลง แต่ในบางภูมิภาคกลับเพิ่มขึ้นอย่างน่าตกใจ เช่นในยุโรปและเอเชียกลาง (Europe and Central Asia) จาก 6 ล้านคนในปี 1990 เพิ่มเป็น 20 ล้านคนในปี 2000 และกลุ่มอาฟริกา (Sub-saharan Africa) จาก 241 ล้านคนในปี 1990 เพิ่มเป็น 323 ล้านคนในปี 2000 และถึงแม้ว่าธนาคารโลกยังคงยืนยันว่า การขยายตัวทางเศรษฐกิจมีผลดีต่อเป้าหมายการลดความยากจน แต่ก็ยอมรับว่า ด้วยระยะเวลาที่เหลือ 15 ปี ตามที่กำหนดไว้นั้น ในบางภูมิภาคอาจไม่เพียงพอที่จะลดความยากจนได้ตามเป้าหมาย แม้จะมีการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วในภูมิภาคต่างๆ ก็ตาม (The World Bank, 2005, p. 21)
การขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สร้างให้เกิดช่องว่างของการกระจายรายได้ ความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งอัตราคนยากจนที่ไม่ได้ลดลงในหลายประเทศ นำไปสู่การมองว่า ที่คนจนไม่ได้รับผลประโยชน์เป็นเพราะข้อจำกัดทางโครงสร้างที่ไม่สามารถกระจายผลประโยชน์ไปสู่ประชาชนคนยากจนได้ เกิดแนวคิดเกี่ยวกับการปรับโครงสร้างการกระจายทรัพยากรใหม่ (redistribution) เพราะโครงสร้างที่มีอยู่เดิมไม่เป็นธรรม เหนี่ยวรั้งคนจนไว้ ทำให้พวกเขาขาดโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากร ขาดโอกาสทางการศึกษา ไม่มีทักษะที่ดีพอในด้านอาชีพ รวมไปถึงค่านิยมและการดำเนินชีวิตที่แตกต่าง จุดสนใจจึงหันกลับมาที่รัฐในการทำหน้าที่กระจายทรัพยากร และผลประโยชน์ลงไปถึงคนยากจน แทนที่จะสนใจเพียงการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว
ด้วยมุมมองที่ว่า ภาวะความยากจนเกี่ยวพันธ์โดยตรงกับการพัฒนามนุษย์ ที่ไม่เพียงแต่จะพิจารณาเฉพาะรายได้ที่เป็นตัวเงินเท่านั้น แต่การพัฒนาหมายรวมถึงความสามารถที่บุคคลจะเข้าถึงการมีชีวิตอยู่อย่างมีความสุข โดยมีอิสระที่จะเลือกวิถีทางการดำรงชีวิตด้วยตัวเอง. อมาตยา เซ็น (Amartya Sen) เสนอว่าการพัฒนาจะต้องนำไปสู่ความสามารถที่จะเข้าถึงการได้รับสินค้า และการบริการ (capability to function) โดยบุคคลต้องมีอิสระ(freedom) และความสุขที่จะเลือกในสิ่งที่เขาต้องการจะได้รับ (Sen, Ed. by Goodin and Pettit, 1997 pp.476-486)
ดัชนีชี้วัดการพัฒนามนุษย์ (Human Development Index) หรือ HDI ปี 1990 องค์กรการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ได้จัดทำตัวชี้วัดที่เรียกว่าดัชนีชี้วัดการพัฒนามนุษย์ (Human Development Index) หรือ HDI ขึ้น โดยให้เหตุผลว่า ประชาชนคือความมั่งคั่งของชาติ พื้นฐานของการพัฒนาก็เพื่อให้คนมีอิสระ (freedom) ทำให้คนมีความสามารถ (capabilities) โดยเปิดช่องทางให้เกิดทางเลือกที่จะมีความสุขในชีวิต ซึ่งประชาชนนั้นเป็นทั้งผู้ก่อให้เกิดการพัฒนาและผู้รับผลของการพัฒนา ดังนั้น HDI จะเป็นตัวชี้ถึงความเท่าเทียมกันของปัจเจกบุคคลในการได้รับผลประโยชน์จากการพัฒนา ซึ่งดัชนีที่ใช้วัดระดับการพัฒนามนุษย์ประกอบด้วย 3 ตัวชี้วัด
1) ความยืนยาวของชีวิต (life expectancy at birth) 2) ความรู้ (knowledge) ซึ่งได้แก่ จำนวนของผู้ที่อ่านออกเขียนได้ ค่า Ratio ของจำนวนผู้ได้รับ การศึกษาในระดับ ประถม มัธยม และอุดมศึกษา 3) ผลิตภัณฑ์ภายในประเทศเบื้องต้นต่อหัว ที่ปรับค่าตามค่าครองชีพของประเทศนั้นๆ {GDP per capita (ppp US$)} (United Nation Development Program, 2005 : 127)
การจัดทำตัวชี้วัด HDI นี้เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะช่วยลดช่องว่างความแตกต่างของปัจเจกบุคคลในการรับผลการพัฒนา จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ โดยประเทศต่างๆ พยายามสร้างความเท่าเทียมกันในการเข้าถึงการได้รับบริการ พร้อมไปกับการสร้างรายได้ ซึ่งจะส่งผลต่อการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจที่รัฐจัดสรรการบริการด้านสาธารณสุข และการศึกษาแก่ประชาชน นอกจากนั้นยังเป็นการลดความยากจนลงในทางอ้อม เมื่อรัฐเข้าไปแบกรับภาระค่าใช้จ่ายด้านความจำเป็นพื้นฐานเหล่านี้แทนประชาชนที่ยากจน กล่าวได้ว่า HDI เกิดขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะกำกับให้ประเทศต่างๆ ส่งผ่านผลประโยชน์ในรูปสวัสดิการทางสังคมไปสู่ประชาชนที่ยากจนเพิ่มมากขึ้น และกระจายผลประโยชน์จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจผ่านนโยบายของรัฐเพื่อส่งผ่านไปยังคนยากจน
พร้อมไปกับมาตรวัดความยากจนแบบที่ให้ความสำคัญกับคน ในการได้รับผลประโยชน์จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ. UNDP ได้เสนอแนวทางที่หลากหลายซึ่งจะนำไปสู่การปรับโครงสร้างใหม่ของการกระจายทรัพยากร โดยเสนอให้มีนโยบายเติบโตอย่างเท่าเทียม (growth with equity) ด้วยการสร้างงานเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่คนยากจนโดยการลงทุนจากภาครัฐ การควบคุมราคาอาหารที่จำเป็นในชีวิตประจำวัน และให้การบริการด้านการศึกษา และการสาธารณะสุขโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย รวมทั้งให้มีสถาบันการเงินขนาดเล็กในท้องถิ่นที่คนจนจะสามารถกู้ยืมเงินได้ (United Nation Development Program, 1990, p.61-83)
ธนาคารโลกกับนโยบาย Post Washington Consensus ในช่วงเวลาเดียวกันธนาคารโลก ก็ปรับนโยบายใหม่ที่เริ่มให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในฐานะเจ้าของประเทศ โดยส่งเสริมให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนกำหนดทิศทางการพัฒนา รู้จักกันในชื่อ"หลังฉันทานุมัตรวอชิงตัน" หรือ PWC (Post Washington Consensus) อันเป็นผลมาจากองค์กรพัฒนาเอกชนทั่วโลก ได้เคลื่อนไหวคัดค้านความผิดพลาดในวิธีคิดของการแก้ปัญหาความยากจน ซึ่งล้มเหลวในเชิงโครงสร้างที่ไม่สามารถปรับให้เกิดประโยชน์ต่อความยากจนได้
แต่เหตุผลที่ลึกกว่านั้นจากการศึกษาการเปลี่ยนแปลงนโยบายของธนาคารโลกโดย กิบบอน (Gibbon 1995) พบว่า สหรัฐอเมริกาที่เดิมใช้ธนาคารโลกเป็นเครื่องมือด้านนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ เริ่มเห็นถึงการสูญเสียผลประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ที่ประสบผลสำเร็จด้านการขยายตัวของภาคอุตสาหกรรม และการส่งออกสินค้าเกษตร รัฐบาลของประเทศเหล่านี้เริ่มมีความเข้มแข็งในการปกป้องสินค้านำเข้าจากกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว และบทบาทของธนาคารโลกในการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินเริ่มลดลง ดังนั้นภาคเอกชนที่มีบทบาทสำคัญในสหรัฐฯ ที่เคยได้รับประโยชน์จากการดำเนินงานของธนาคารโลก มีความประสงค์ต้องการให้ธนาคารโลกคงบทบาทสำคัญในการชี้นำนโยบายอยู่ต่อไป และต้องการให้เก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากเม็ดเงินที่ลงไปในรูปของเงินกู้จากประเทศกำลังพัฒนากลับคืน
ขณะเดียวกันก็ต้องการให้ประเทศที่กำลังพัฒนาเหล่านี้เป็นตลาดส่งออกในสินค้าระดับกลาง เพราะเริ่มมีข้อจำกัดด้านความต้องการซื้อสินค้าระดับนี้ในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว จึงได้ผลักดันให้ธนาคารโลกปรับเปลี่ยนนโยบายใหม่ (Storey, 2000, pp.361-370) ไปสู่การเสนอแนวคิดการเปิดประเทศรับกระแสโลกาภิวัตน์ แต่ก็ยังคงยืนยันว่าการขยายตัวทางเศรษฐกิจมีผลดีต่อคนยากจน เพียงแต่การขยายตัวเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ ต้องมีการส่งผ่านทรัพยากรโดยประเทศที่พัฒนาแล้วไปสู่ประเทศที่กำลังพัฒนา รวมทั้งการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจและการจัดการของสถาบันทางเศรษฐกิจที่ดีกว่า ซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาประเทศที่สามารถลดความยากจนลงได้ (The World Bank, 2004 ,pp. 2-3b.)
ธนาคารโลกยังเสนอด้วยว่า กระบวนการโลกาภิวัตน์ (globalization) ซึ่งได้แก่ การลดลงของต้นทุนการคมนาคมขนส่ง การกีดกันทางการค้า ความสามารถในการติดต่อสื่อสารที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจากความก้าวหน้าด้านเทคโนโลยี รวมถึงการเคลื่อนย้ายทุนและแรงงานเป็นผลดี โดยทำให้เกิดวัฒนธรรมที่เป็นหนึ่งเดียวกัน (uniformity of culture) เมื่อประเทศต่างๆ ลดกำแพงภาษีลงก็จะเกิดการเคลื่อนย้ายทุนจากประเทศพัฒนาแล้วมาสู่ประเทศกำลังพัฒนา ที่ดินที่มีอยู่มากมายถูกนำมาใช้ประโยชน์สร้างผลผลิต ซึ่งกระบวนการนี้เป็นพลังสำคัญในการลดความยากจน จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่จะเกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว รวมทั้งยืนยันว่าระหว่างปี 1993-1998 ประเทศที่เปิดระบบเศรษฐกิจเข้ากระบวนการโลกาภิวัตน์ มีการขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ต่อหัวถึงร้อยละ 5, ขณะที่ประเทศที่พัฒนาแล้วมีการขยายตัวเพียงร้อยละ 2 เท่านั้น นอกจากนั้นยังสามารถลดคนยากจนที่เป็นประชากรของประเทศในกลุ่มเปิดรับโลกาภิวัตน์นี้ได้อีกถึง 120 ล้านคน (The World Bank, 2002, pp. 1-4)
จากบทบาทขององค์กรการพัฒนาแห่งสหประชาชาติที่มีแนวโน้มให้ความสำคัญกับมิติทางสังคมในการมองความยากจน ประกอบกับการปรับเปลี่ยนนโยบายของธนาคารโลก การมองความยากจนอันเป็นผลมาจากโครงสร้างจึงได้รับการส่งเสริมอย่างเป็นระบบชัดเจน และมีคำตอบสำหรับการนำไปใช้งานแบบสินค้าสำเร็จรูป ทำให้มาตรวัดความยากจนหันมาให้ความสนใจกับดัชนีชี้วัดคุณภาพของคนมากขึ้น เป็นการวัดแบบหลากหลายมิติ (multidimensional approach) ให้ความสำคัญกับความจำเป็นพื้นฐาน(basic needs) ของคน และไม่จำกัดอยู่ที่มิติด้านเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังคำนึงถึงมิติด้านสังคมด้วย ซึ่งมาตรวัดดังกล่าวได้แก่มาตรวัดการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์นั่นเอง (Boltvinik, 2000, pp. 1-6) พร้อมไปกับมาตรวัดแบบหลายมิติ
โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคม หรือ Social Safety Net การแก้ปัญหาความยากจนได้ถูกทำให้กลายเป็นตัวแบบสำเร็จรูปมากขึ้น มีคู่มือแนวทาง และผลงานวิจัยของประเทศต่างๆ ที่ใช้วิธีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจเพื่อให้กระจายผลการขยายตัวทางเศรษฐกิจไปสู่คนยากจน ซึ่งเรียกรวมวิธีการปรับโครงสร้างดังที่กล่าวอ้างว่า "โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคม" หรือ "Social Safety Net" ซึ่งหมายถึงการให้ความช่วยเหลือหรือสวัสดิการสังคมที่ส่งผ่านไปสู่คนยากจน เพื่อฟื้นฟูเยียวยา ในด้านการเข้าถึงทรัพยากรและรายได้ โดยฟื้นฟูคนยากจนให้กลับมามีศักยภาพด้านการผลิตอีกครั้ง
นโยบายนี้ประกอบไปด้วย การส่งผ่านเงินไปยังคนยากจน (cash transfers) โดยอาจส่งผ่านเพื่อให้การสนับสนุนในด้านการเรียนในโรงเรียน หรือการได้รับการบริการสุขภาพ หรือแม้แต่การส่งเงินไปให้โดยตรงในรูปของเงินกู้หมุนเวียน นอกจากการส่งผ่านเงินลงไปแล้ว ก็ยังมีเรื่องอาหารในรูปของคูปองแลกอาหาร สนับสนุนอาหารกลางวันในโรงเรียน การควบคุมราคาหรือการที่รัฐให้งบประมาณสนับสนุนเพื่อให้คนยากจนสามารถซื้ออาหารได้ในราคาถูกลง นอกจากนั้นก็มีรูปแบบการให้ความช่วยเหลือในด้านการจ้างงาน ในลักษณะงานสาธารณะ (public works) ที่รัฐจ้างประชาชนทำงานในฤดูว่างงาน รวมถึงการให้การรักษาพยาบาล การคุมกำเนิด ฉีดวัคซีน ที่รัฐให้บริการประชาชนโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย (The world bank, online, 2007)
ในกรณีของประเทศไทย ได้นำทุกวิธีการมาใช้ โดยเฉพาะในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ในรูปของการส่งผ่านเงินไปโดยตรง จากนโยบายกองทุนหมู่บ้าน และ SML, 30 บาทรักษาทุกโรค โครงการธงฟ้าราคาประหยัด หรือกรณีการจ้างงานสาธารณะก็เคยถูกใช้มาแล้วในรูปของโครงการเงินผัน ในสมัยรัฐบาล มรว.คึกฤทธิ์ ปราโมช และปรับเปลี่ยนเป็นโครงการ กสช. (การสร้างงานในชนบท) สมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ รวมถึงโครงการอาหารกลางวันและนมโรงเรียนในหลายรัฐบาล
แม้ว่าเหตุแห่งความยากจนจะขยับออกห่างจาก "คนยากจน" แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่ายังคงได้รับอิทธิพลจากลักษณะความบกพร่องของคนยากจนเอง จนเกิดเป็นวัฒนธรรมความยากจน เพราะสิ่งเหล่านี้แม้จะถูกกำหนดขึ้นโดยโครงสร้างทางเศรษฐกิจ-การเมืองก่อให้เกิดลักษณะความยากจน แต่ขณะเดียวกันความยากจนก็สร้างบุคลิก วัฒนธรรมแห่งความยากจนขึ้น และสะท้อนกลับมาส่งเสริมให้เกิดความยากจนต่อคนจนมากยิ่งขึ้นไปอีก (Kerbo, 2000, pp. 245-263)
จะเห็นได้ว่ามุมมองที่มีต่อปัจเจกบุคคล และวัฒนธรรมของความยากจนนั้นไม่ได้หมดไป เพราะแม้ว่าจะมองว่าโครงสร้างได้สร้างความยากจนขึ้น แต่ลักษณะความบกพร่องของคนยากจนก็ยังดำรงอยู่ และพร้อมจะสืบเชื้อสายของวัฒนธรรมความยากจน ดังจะเห็นได้จากการเผยแพร่ทางสื่อมวลชนที่สะท้อนภาพความบกพร่อง ไร้ระเบียบของคนยากจน เช่น "จน เครียด กินเหล้า" ในโฆษณาให้ประชาชน ("คนยากจน") เลิกเหล้า หรือคำพูดก่อนเริ่มรายการประกาศหาผู้สมัครงานที่ว่า "ไม่เลือกงานไม่ยากจน" เหล่านี้ล้วนสะท้อนภาพวัฒนธรรมความยากจน และความบกพร่องของการประพฤติปฏิบัติของคนยากจน
ขณะที่การมองความยากจนอันเป็นผลมาจากโครงสร้าง ก็ได้นำไปสู่การสร้างคนยากจน ให้กลายเป็นเป้าหมายของการพัฒนาฟื้นฟู คนยากจนกลายเป็นศูนย์กลางที่ทุกฝ่ายมุ่งเข้ามาให้ความช่วยเหลือ ดังที่การพัฒนาในปัจจุบันมักพูดว่า คน(จน)เป็นศูนย์กลาง วิธีการที่ทำให้คนเป็นศูนย์กลางนี้ก็คือ การทำให้เป้าหมายของการพัฒนาอยู่ที่ปัจเจกบุคคล และใช้ตัวชี้วัดคุณลักษณะที่พึงประสงค์ของคน เป็นสิ่งบ่งบอกความสำเร็จของการพัฒนา
ความหมายของความยากจน ในปัจจุบันจึงเป็นความขาดแคลน ทั้งในเรื่องรายได้ การศึกษา การบริการสาธารณสุข ซึ่งถือเป็นสวัสดิการที่รัฐพึงจัดให้อย่างครอบคลุมทั่วถึงและเป็นธรรม เป็นเรื่องของโอกาสที่รัฐมีหน้าที่ต้องหยิบยื่นโอกาสเหล่านี้ให้เพื่อสามารถเลื่อนฐานะขึ้น นอกจากนั้นยังพิจารณาไปถึงอำนาจ สิทธิเสรีภาพ มิติของความยากจนจึงมีหลากหลายมิติ (Mooney, 2002, p. 284) แต่ทั้งหมดถูกทำให้มาตรฐานสากล ในรูปของดัชนีชี้วัดที่ง่าย สะดวก และเป็นส่วนหนึ่งของรูปแบบการพัฒนาซึ่งได้แก่ เส้นความยากจน (poverty line) และดัชนีชี้วัดการพัฒนามนุษย์ (HDI) และดัชนีชี้วัดอื่นที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันคือ วัดปริมาณตัวเลขที่สะท้อนถึงการได้รับการศึกษาในระบบโรงเรียน การได้รับบริการสาธารณสุขและพฤติกรรมด้านสุขภาพ การมีส่วนร่วมในโครงการพัฒนา และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ซึ่งล้วนถูกกำหนดขึ้นจากสังคมตะวันตก และประเทศที่พัฒนาแล้ว
จากความผันแปรไปของความหมายความยากจน ในปัจจุบันจึงมีลักษณะที่เหลื่อมซ้อน เชื่อมโยง ทั้งจาก สถานะทางสังคมที่ด้อยกว่าต่ำกว่าของคนยากจน การมีรายได้ที่ไม่เพียงพอกับการดำรงชีวิต การไม่ได้โอกาสที่จะเข้าถึงทรัพยากร เป็นบุคคลที่การศึกษาต่ำ สุขภาพอนามัยมีปัญหา ขาดทักษะการทำงาน และยังคงแฝงไว้ด้วยคุณลักษณะอันไม่พึงประสงค์ ที่ต้องได้รับการฟื้นฟูเยียวยา อันเป็นความบกพร่อง ผิดปกติของคนยากจนที่สามารถสืบทอดส่งต่อไปยังลูกหลาน
Create Date : 12 ตุลาคม 2550 |
|
4 comments |
Last Update : 12 ตุลาคม 2550 16:47:54 น. |
Counter : 4760 Pageviews. |
|
|
|
|
|
|
|
|
การส่งผ่านวาทกรรมความยากจนเข้าสู่พื้นที่ ศึกษากรณีประเทศไทยสามารถแบ่งได้เป็น 3 ลักษณะใน 3 ช่วงเวลา คือ
1. ยุคเตรียมการด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อขจัดความยากจน พ.ศ. 2504-2524
2. ยุคประกาศเขตพื้นที่ยากจน พ.ศ.2525-2535
3. ยุคจัดระเบียบคนยากจน พ.ศ. 2536 - ปัจจุบัน
1. ยุคเตรียมการด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อขจัดความยากจน พ.ศ. 2504-2524 นับแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504) เป็นต้นมา รัฐบาลได้ลงทุนในด้านโครงสร้างพื้นฐานทั้ง ถนน ไฟฟ้า น้ำประปา และการศึกษา และการบริการสาธารณสุข โดยค่อยๆ กระจายลงสู่ภูมิภาคมากขึ้นตามลำดับ ในช่วงนี้ถือได้ว่าเป็นการเตรียมความพร้อมในด้านการคมนาคมสื่อสาร สำหรับการดำเนินการปรับเปลี่ยนไปไปสู่สิ่งที่รัฐเรียกว่า"การพัฒนา" โดยมีแหล่งให้ความช่วยเหลือทางการเงินที่สำคัญคือ ธนาคารโลก
เอกสารจากธนาคารโลกสำนักงานประเทศไทยระบุว่า ธนาคารโลกได้เริ่มให้เงินกู้แก่ประเทศไทยนับแต่เดือนตุลาคม พ.ศ.2493 จนถึงปี พ.ศ.2542 มีจำนวนโครงการเงินกู้ 127 โครงการ คิดเป็นเงิน 7.9 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ลักษณะโครงการที่มียอดเงินกู้สูงสุดได้แก่ สาขาการไฟฟ้าและพลังงาน จำนวนเงินที่กู้ไปทั้งหมด 1,565 ล้านเหรียญสหรัฐฯ. รองลงมาได้แก่การขนส่งจำนวนเงิน 1,129 ล้านเหรียญสหรัฐฯ โดยโครงการเงินกู้ในช่วงปี 2490-2510 ส่วนใหญ่เป็นการกู้เพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ รถไฟ ท่าเรือ โรงไฟฟ้า โทรคมนาคม ถนน และการกู้เพื่อการชลประทาน (บัณฑิตย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ, 2544, น.17-18)
ในช่วงปี 2504- 2524 รัฐได้ปรับเปลี่ยนวิถีการผลิตโดยส่งเสริมให้ปลูกพืชเศรษฐกิจ เร่งขยายพื้นที่ทางการเกษตรเพื่อเพิ่มผลผลิตมีเป้าหมายเพื่อการส่งส่งออก ในช่วงปี 2515-2519 ได้เกิดพืชเศรษฐกิจใหม่ๆ ได้แก่ ข้าวโพด พืชน้ำมัน มันสำปะหลัง และปอ รวมถึงสัตว์น้ำประเภท กุ้ง ปศุสัตว์ พืชไร่ ประเภท ถั่วเหลือง ฝ้ายและใบยาสูบ ที่มีแนวโน้มว่าจะเป็นที่ต้องการของตลาดในขณะนั้น นอกจากนั้นยังส่งเสริมการผลิตภาคการเกษตรที่ทดแทนการนำเข้าด้วย ซึ่งได้แก่ ฝ้าย ยาสูบ เยื่อกระดาษ สินแร่เหล็ก และผลิตภัณฑ์จากนม สำหรับการเพาะปลูกพืชการเกษตรที่กล่าวถึงข้างต้นนั้น ก่อนมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจ การผลิตด้านการเกษตรในสาขาพืชผลมีเพียงข้าวเป็นพืชหลักประเภทเดียว และเป็นการผลิตเพื่อการบริโภคในครัวเรือนเป็นสำคัญ แต่จากแนวทางการพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทำให้มีโครงข่ายถนนหลวงจำนวนมากไปยังภูมิภาคต่างๆ ของประเทศ เป็นเส้นทางการอพยพจับจองพื้นที่ป่าเพื่อการเพาะปลูก พื้นที่เหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่สูงไม่เหมาะกับการปลูกข้าว ทำให้พืชไร่ เช่น ข้าว ปอ มันสำปะหลัง และยาสูบ ก้าวเข้ามามีบทบาทสำคัญ (โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์, 2534, น.14-15)
นอกจากนั้นในช่วงเวลาระหว่างปี 2518 เป็นต้นมาจนกระทั่งปี 2524 ซึ่งอยู่ระหว่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติฉบับที่ 3 (2515-2519) ต่อเนื่องมาจนกระทั่งสิ้นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 4 เป็นช่วงเวลาที่ได้เกิดโครงการที่เรียกว่า โครงการพัฒนาท้องถิ่นและช่วยเหลือประชาชนในชนบทให้มีงานทำในฤดูแล้ง รัฐบาล ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช (*) รัฐบาลในขณะนั้นจัดสรรเงิน 2,500 ล้านบาท ให้กับสภาตำบล ตำบลละ 4.8 แสนบาท โดยสภาตำบลสามารถกำหนดโครงการพัฒนาขึ้นเอง ซึ่งต้องเน้นการจ้างแรงงานของคนในท้องถิ่นเป็นหลัก โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือให้ประชาชนมีงานทำในฤดูแล้ง และให้มีวัตถุถาวรจากการก่อสร้าง โครงการดังกล่าวรู้จักกันในชื่อว่า "โครงการเงินผัน" (เมธี ครองแก้ว และคณะ, 2524, 2-3)
(*) รัฐบาลคึกฤทธิ์ ปราโมช มีนโยบายที่คล้ายกับนโยบายประชานิยมในปัจจุบัน คือ ให้ผู้มีรายได้ขึ้นรถเมล์ และรักษาพยาบาลฟรี และจัดสรรเงินปีละ 2,500 ล้านบาทให้กับโครงการเงินผัน
การให้ความช่วยเหลือประชาชนในรูปของการจ้างงานสาธารณะ (public work) นี้ได้มีการดำเนินการต่อเนื่อง ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น"โครงการสร้างงานในชนบท" ในปี พ.ศ. 2523 โดยจัดสรรงบประมาณใน ปี พ.ศ. 2523 และ 2524 ประมาณปีละ 3,500 ล้านบาท และในช่วงปี พ.ศ.2525-2529 อีกปีละประมาณ 2,000 ล้านบาท เพื่อว่าจ้างชาวบ้านซึ่งว่างงานในฤดูแล้งมาสร้างสาธารณูปโภคในท้องถิ่นเอง เน้นการพัฒนาแหล่งน้ำและการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน รวมไปถึงการเพิ่มผลิตภาพทางการเกษตรด้วย
ต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 25 มิถุนายน พ.ศ. 2534 ให้เปลี่ยนโครงการสร้างงานในชนบทมาเป็น "โครงการพัฒนาตำบล" โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเข้มแข็งและเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของท้องถิ่น และแก้ไขปัญหาความยากจนและสร้างเศรษฐกิจชุมชน โครงการพัฒนาตำบลอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี งบประมาณของโครงการพัฒนาตำบลจะถูกจัดสรรไปสู่โครงการ 7 ประเภท ดังนี้ 1) น้ำกินน้ำใช้ 2) น้ำเพื่อโครงการเกษตร 3) พัฒนาอาชีพและรายได้ 4) สิ่งสาธารณประโยชน์ 5) อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 6) การพัฒนาองค์กรท้องถิ่นและบุคลากรท้องถิ่น และ 7) โครงการพัฒนาระหว่างตำบล โครงการพัฒนาตำบลได้รับงบประมาณในปีงบประมาณ 2540 จำนวน 5,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2541 และพ.ศ. 2542 เป็นจำนวน 4,000 ล้านบาท และ 2,000 ล้านบาท ตามลำดับ ปัจจุบันโครงการพัฒนาตำบลไม่มีการดำเนินการแล้ว (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ออนไลน์, 2550)
ในยุคแรกของการกำหนดนิยามความยากจน จึงเป็นการปรับเตรียมโครงสร้างเพื่อให้คนยากจนพร้อมสำหรับการเป็นกำลังการผลิต โดยเฉพาะการผลิตพืชเศรษฐกิจด้วยการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน โครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ไม่เพียงเป็นสิ่งสนับสนุนการขยายพื้นที่เพาะปลูก ยังเป็นเส้นทางเผยแพร่ความคิดเกี่ยวกับความยากจนลงไปสู่พื้นที่ด้วย ขณะเดียวกันก็ส่งผ่านความหมายความยากจนอันเกิดจากการว่างงาน หรือไม่มีงานทำช่วงว่างเว้นจากการผลิต โดยรัฐนำเงินลงไปจ้างงานให้คนเหล่านี้ทำ. งาน-รายได้-กับการขจัดความยากจนจึงเป็นสิ่งที่เกิดควบคู่กัน
2. ยุคประกาศเขตพื้นที่ยากจน พ.ศ.2525-2535
ช่วงเวลานี้ถือได้ว่าเป็นทศวรรษของการประกาศเขตพื้นที่ยากจน จุดเน้นของการดำเนินการของรัฐในช่วงนี้ก็คือ แก้ปัญหาความยากจนในชนบทล้าหลัง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 ได้กำหนดจุดประสงค์การพัฒนาชนบทเป็นเป้าหมายหลักสำคัญ เพื่อมุ่งพัฒนาชนบทในพื้นที่ที่ยังไม่ได้รับประโยชน์จากการพัฒนา โดยจะมุ่งพัฒนาชาวชนบทที่ยากจนให้ขึ้นสู่ระดับพอมีพอกิน และสามารถก้าวไปสู่ขั้นการอยู่ดีกินดีขึ้นในระยะยาวต่อไป แผนพัฒนาชนบทยากจนอันเป็นแผนย่อยในแผนพัฒนาฉบับนี้ ระบุว่า
"...ได้ยึดถือหลักการพัฒนาที่ให้ความสำคัญแก่พื้นที่ยากจนหนาแน่นก่อน ด้วยการปรับปรุงให้ประชาชนสามารถช่วยเหลือตัวเองได้มากขึ้น และให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทในการแก้ปัญหาที่พวกเข้าเผชิญอยู่ให้มากที่สุด มิใช่เป็นการให้จากรัฐบาลแต่ฝ่ายเดียว " ( สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ,ออนไลน์, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5, น.10)
การดำเนินการให้เป็นไปตามจุดประสงค์การพัฒนาชนบทดังกล่าวข้างต้น รัฐบาลได้ประกาศพื้นที่เป้าหมายเพื่อการพัฒนาชนบท โดยเริ่มตั้งแต่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 เป็นต้นมา มีประกาศครอบคลุมพื้นที่เป้าหมายรวม 216 อำเภอ 30 กิ่งอำเภอ ในเขตภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคเหนือและภาคใต้ โดยกำหนดให้ส่วนราชการจัดสรรงบประมาณและโครงการลงในพื้นที่เป้าหมายดังกล่าวให้มากที่สุด งบประมาณที่ส่งผ่านลงไปยังพื้นที่อย่างเป็นรูปธรรม คือการกระจายเม็ดเงินลงสู่ชนบทโดยตรง ที่เรียกว่า"โครงการสร้างงานในชนบท" โครงการนี้มีเป้าหมายสำคัญเพื่อก่อให้เกิดการกระจายรายได้ให้แก่ประชาชน โดยเฉพาะในเขตชนบทยากจนให้มีงานทำในช่วงหลังฤดูเก็บเกี่ยว อีกทั้งเพื่อพัฒนาองค์กรท้องถิ่นให้เข้มแข็ง และสามารถพึ่งตัวเองได้โดยมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง. ในช่วงปี พ.ศ. 2530-2535 กำหนดเป้าหมายที่สำคัญเพื่อการจ้างงานประชาชนจำนวน 3 ล้านคน ในพื้นที่ยากจนในฤดูที่ว่างจากงานเกษตรตามปกติ
การประเมินโครงการแก้ปัญหาความยากจน
พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น (ประธานองคมนตรีในปัจจุบัน) กล่าวว่า "เงินที่เราลงไป โครงการ กสช. ลงไป 7 ปีแล้ว เราลงไปปีหนึ่งประมาณ 2,000-2,500 ล้านบาท ลองคูณเอาเองว่าจะออกมาเท่าไร" (พลเอกเปรม ติณสูลานนท์, 2530, น.2) ผลการดำเนินการที่ตามมาก็ไม่ต่างกันนักกับโครงการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง รวมทั้งโครงการเอ็ส เอ็ม แอล (small medium large : SML) โดยผลการประเมินโครงการในขณะนั้นพบว่า โครงการสร้างงานในชนบท ซึ่งเป็นโครงการที่กระจายเงินจ้างงานไปสู่สภาตำบลนั้น หลักการจัดสรรเงินจะจัดสรรโดยคำนวณจากปริมาณน้ำฝน และรายได้ต่อหัวของประชาชนในจังหวัด กล่าวคือ ยิ่งมีความแห้งแล้งและยากจนสูงก็ยิ่งได้รับเงินจัดสรรมาก กระนั้นก็ตามจากการประเมินผลโครงการพบว่า
- เงินโครงการไม่ได้นำไปช่วยประชาชนที่ยากจนที่สุดก่อน และมีแนวโน้มว่าผู้มีฐานะดีจะได้รับประโยชน์จากโครงการ (เมธี ครองแก้วและคณะ, 2524, น. 8-9, 58) ลักษณะเช่นนี้เป็นลักษณะทั่วไปของโครงการของรัฐที่มักจะตกอยู่กับผู้มีฐานะดี หรือผู้ที่ใกล้ชิดกับผู้มีอำนาจในท้องถิ่น คนกลุ่มเหล่านี้มักจะได้ผลประโยชน์ก่อนในอันดับแรก ซึ่งไม่ต่างจากโครงการแก้ปัญหาความยากจนในปัจจุบัน
- นอกจากผลในระยะสั้นคือ เม็ดเงินที่ได้เป็นค่าแรงแล้ว ผลในระยะยาวของการดำเนินโครงการ กสช. พบว่า ส่วนใหญ่แล้วโครงการที่เสนอขอจ้างงาน ไม่ได้นำไปสู่การเพิ่มรายได้แต่อย่างใด แต่มักจะเป็นโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ประเภทถนน ไฟฟ้า ประปา ชลประทาน ซึ่งเป็นการเลียนแบบพื้นที่ที่เจริญแล้ว แนวทางการพัฒนานี้จึงไม่ได้เป็นการช่วยแก้ปัญหาของคนชนบทยากจนอย่างแท้จริง (ปาริชาต ลอตระกูล, 2530, น.53)
- ลักษณะความต้องการสิ่งอำนวยความสะดวก การสื่อสารคมนาคมนี้สอดคล้องกับผลการศึกษาของ กองศึกษาและเผยแพร่การพัฒนา สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในเดือนมีนาคม 2529 พื้นที่ชนบทภาคตะวันออกเฉียงเหนือ หมู่บ้านยากจน 63 หมู่บ้าน พบว่า ประชาชนในชนบทที่มีเครื่องรับโทรทัศน์ส่วนใหญ่ร้อยละ 61.9 มีโทรทัศน์ดูก่อนที่จะมีไฟฟ้าใช้ โดยซื้อแบตเตอรี่เพื่อเป็นแหล่งจ่ายไฟฟ้าให้กับเครื่องรับโทรทัศน์ ที่เหลือร้อยละ 33.3 มีโทรทัศน์ในปีเดียวกันกับที่มีไฟฟ้าหรือไม่เกิน 1 ปีหลังมีไฟฟ้าใช้ มีเพียงร้อยละ 4.8 ที่มีโทรทัศน์หลังจากมีไฟฟ้าแล้ว 2 ปีขึ้นไป (ทัศนีย์ มุขวิจิตและ อัจฉรา ภาคิกะวัยวัฒน์, 2530, น.145-153)
ข้อมูลดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า พื้นที่ชนบทยากจนนั้นรับเอาการพัฒนาไปสู่ความทันสมัย ในด้านสิ่งอำนวยความสะดวก เครื่องใช้ไฟฟ้า และความต้องการคมนาคมสื่อสารได้อย่างรวดเร็ว และสะท้อนให้เห็นว่า พวกเขาต้องการชีวิตความเป็นอยู่ที่ไม่ต่างไปจากคนในภาคเมือง ขณะเดียวกันก็แสดงถึงความสำเร็จของการส่งผ่านความหมายของความยากจน ที่ใช้วิถีชีวิตของคนในเมืองเป็นตัวแบบของความไม่ยากจน
ความยากจนในช่วงเวลานี้จึงมีความหมายในสองลักษณะ ที่สำคัญคือ
- รายได้ต่ำ และชีวิตความเป็นอยู่ที่ด้อยกว่า ต่ำกว่า ในด้านสิ่งอำนวยความสะดวกเมื่อเทียบกับเมือง และ
- การมีรายได้เพิ่มขึ้นก็คือความสามารถจับจ่ายซื้อสินค้าเครื่องอำนวยความสะดวก
การพัฒนาชนบทแนวใหม่
นอกเหนือจากการกำหนดพื้นที่เป้าหมายความยากจน และการกระจายเม็ดเงินลงไปอย่างเป็นรูปธรรมแล้ว ในปี 2524 เป็นต้นมา ได้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2524 ว่าด้วย ระบบบริหารการพัฒนาชนบทแนวใหม่ หรือที่รู้จักกันโดยทั่วไปว่า "ระบบ กชช." ระบบนี้ออกแบบมาเพื่อเน้นให้เกิดเอกภาพในการบริหารงานพัฒนาชนบทในทุกระดับ โดยจัดตั้งองค์กรบริหารที่เป็นเส้นตรงสายเดียวจากระดับชาติ ลงไปจนถึงระดับ จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ซึ่งเป็นระบบที่สอดคล้องกับการกำหนดพื้นที่เป้าหมายความยากจน เพราะใช้ข้อมูลชุดเดียวกันโดยทุกองค์กรหน่วยงาน ทั้งระดับชาติลงไปจนถึงระดับอำเภอ รับรู้ร่วมกันว่าพื้นที่ใดคือพื้นที่เป้าหมายที่จะขจัดความยากจน
การดำเนินการที่สำคัญคือ เน้นให้คณะกรรมการหมู่บ้าน และสภาตำบล เป็นผู้เสนอขอโครงการโดยตรงมายัง คณะกรรมการพัฒนาอำเภอ (กพอ.) อำเภอเสนอต่อมายังจังหวัด (กพจ.) เพื่อจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดประจำปี และนำเสนอต่อคณะกรรมการพัฒนาชนบทแห่งชาติ (กชช.) และกระทรวง, ทบวงฐ กรม, ภายใต้ระบบ กชช. นี้รัฐบาลกำหนดนโยบายแก้ปัญหาความยากจนไว้ 2 ประการที่เด่นชัดคือ
ประการแรก มุ่งเน้นให้มีการขยายขอบเขตการพัฒนาชนบทให้ครอบคลุมทั่วประเทศ และ
ประการที่สอง มุ่งเน้นให้ประชาชนได้เข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาของตนเอง
โดยผ่านเครื่องมือสำคัญคือ เกณฑ์ความจำเป็นพื้นฐาน หรือ จปฐ.
และเพื่อให้นโยบายทั้ง 2 ประการ บรรลุผลโดยเร็วตรงตามกลุ่มเป้าหมายมากที่สุด ระบบ กชช. จึงได้แบ่งพื้นที่ชนบทออกเป็น 3 ระดับ คือ ชนบทล้าหลัง ชนบทปานกลาง และชนบทก้าวหน้า (ปาริชาต ลอตระกูล, 2530, น.55-56) จากนโยบายสองประการดังกล่าว ได้เกิดเครื่องมือสำคัญของการกำหนดนิยามความยากจนขึ้นได้แก่ เกณฑ์ความจำเป็นพื้นฐาน หรือ จปฐ. ซึ่งเป็นข้อมูลในระดับครัวเรือนที่แสดงถึงสิ่งจำเป็นที่ครัวเรือนพึงได้รับ โดยจะบ่งบอกว่าครัวเรือนที่ทำการสำรวจนั้นตกเกณฑ์ตัวชี้วัดหรือผ่านเกณฑ์ ปัจจุบัน (ปี 2550) มี 6 หมวด 37 ตัวชี้วัด ครอบคลุมทั้งหมดของการดำเนินชีวิตของคน ได้แก่ สุขภาพดี, มีบ้านอาศัย, ฝักใฝ่การศึกษา, รายได้ก้าวหน้า, ปลูกฝังค่านิยมไทย, ร่วมใจพัฒนา
นอกจากนั้นยังมีเกณฑ์ชี้วัดที่เรียกว่า กชช. 2ค.หรือแบบสำรวจข้อมูลพื้นฐานหมู่บ้านโดยทำการสำรวจทุกสองปี แสดงให้เห็นสภาพทั่วไป และปัญหาของหมู่บ้านชนบทด้านต่างๆ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน เศรษฐกิจ สุขภาพและอนามัย ความรู้และการศึกษาความเข้มแข็งของชุมชน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภาพแรงงาน และยาเสพติด เครื่องชี้วัดสภาพปัญหาของหมู่บ้านมีจำนวน 6 กลุ่ม 30 ตัวชี้วัด มีการจัดระดับความรุนแรงของปัญหา และระดับการพัฒนาของหมู่บ้าน ทำให้ทราบลำดับความสำคัญของปัญหา และพื้นที่เป้าหมายที่ควรได้รับการพัฒนาให้มากเป็นพิเศษ (กรมการพัฒนาชุมชน, ออนไลน์, 2550)
สำหรับครัวเรือนหน่วยในการวัดของ จปฐ. และหมู่บ้านในกรณี กชช. 2ค. ที่ไม่สามารถไปถึงเกณฑ์มาตรฐานในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งของตัวชี้วัดได้จะเรียกว่า "ตกเกณฑ์" ซึ่งจะกลายเป็นจุดสนใจเพ่งเล็งเป็นพิเศษที่ต้องเร่งให้ผ่านเกณฑ์ เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวข้องโดยตรงที่สะท้อนถึงการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา
ข้อมูลเหล่านี้เป็นข้อมูลที่ทุกหน่วยงานใช้ร่วมกันเป็นมาตรฐานเดียวกัน และใช้อ้างอิงสำหรับการกำหนดแผนงาน โครงการของหน่วยงานต่างๆ ดังจะเห็นได้จากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 ได้ระบุพื้นที่เป้าหมายการพัฒนาไว้อย่างชัดเจนว่า พื้นที่ที่ประชาชนส่วนใหญ่มีฐานะด้อยในทางเศรษฐกิจและเผชิญปัญหา ใน 4-5 ประเภท ด้านความไม่สะดวกในการคมนาคม และไม่มั่นคงในการถือครองที่ดินทำกิน ผลผลิตหรือรายได้ต่ำ สุขภาพอนามัยไม่ดี ขาดแคลนน้ำกินน้ำใช้ และขาดความรู้ในการปรับปรุงคุณภาพชีวิต จะเป็นพื้นที่ที่ต้องเร่งรัดพัฒนาเป็นอันดับแรก หรือเรียกว่าพื้นที่พัฒนาที่อยู่ในระดับล้าหลัง ซึ่งมีอยู่จำนวน 5,787 หมู่บ้านทั่วประเทศ แยกเป็นภาคเหนือ 1,065 หมู่บ้าน, ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 2,684 หมู่บ้าน, ภาคกลาง 954 หมู่บ้าน และภาคใต้ 1,084 หมู่บ้าน
ส่วนพื้นที่ที่ประชาชนส่วนใหญ่มีฐานะด้อยในทางเศรษฐกิจและเผชิญปัญหาอยู่ 1 ถึง 3 ประเภท จากที่กล่าวข้างต้นจะเป็นพื้นที่ที่ต้องเร่งรัดการพัฒนาเป็นอับดับรองลงมาก หรือที่เรียกว่าพื้นที่พัฒนาที่อยู่ในระดับปานกลาง ซึ่งมีอยู่ 35,514 หมู่บ้านทั่วประเทศ แยกเป็นภาคเหนือ 6,672 หมู่บ้าน, ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 17,990 หมู่บ้าน, ภาคกลาง 5,731 หมู่บ้าน, และภาคใต้ 5,121 หมู่บ้าน (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6, น.331)
การเกิดขึ้นของระบบ กชช. นี้ได้นำไปสู่การกำกับควบคุมพื้นที่ยากจนทั้งลึกและกว้าง กล่าวคือ มีการผนึกกำลังของหน่วยงานราชการของกระทรวงต่างๆ ตั้งแต่ระดับชาติลงไปจนถึงหมู่บ้าน มีการส่งเจ้าหน้าที่ทางราชการเข้าไปถึงในระดับตำบลหมู่บ้าน ขณะเดียวกันก็ได้จัดตั้งสถาบันประมวลผลข้อมูลเพื่อการศึกษาและการพัฒนา ซึ่งเป็นข้อมูลพื้นฐานระดับหมู่บ้านจัดเก็บข้อมูลไว้ที่ส่วนกลาง มีการติดตามผลการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง โดยให้ความสำคัญกับพื้นที่ยากจนหนาแน่นก่อนเรียกแนวทางนี้ว่า "ยึดพื้นที่เป็นหลัก" โดยมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการกำหนดพื้นที่เป้าหมายเพื่อการพัฒนาชนบทฯ กำหนดพื้นที่ชนบทยากจน (สมชาย กรุสวนสมบัติ และจินตนา ศรีตงกุล, 2530, น.31-39)