Bloggang.com : ART19 :

ข้อเสนอปฏิรูปการเมืองเพื่อลดปัญหา “นโยบายประชานิยม” อย่างเป็นประชาธิปไตย

โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

.............................

อ้างอิงจาก สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ประเทศไทยสามารถพัฒนาเศรษฐกิจ

ให้เติบโตมาอย่างต่อเนื่องในหลายทศวรรษที่ผ่านมา

แต่การพัฒนาดังกล่าวทำให้เกิด

ความเหลื่อมล้ำทางสังคมในระดับสูง

หากประเทศไทยมีความเป็นประชาธิปไตย

มากขึ้นในอนาคต ในขณะที่ยังมีความเหลื่อมล้ำ

ทางสังคมในระดับสูงต่อไป ก็จะมีแรงกดดัน

ให้เกิดการกระจายรายได้ในรูปของ

การจัดสวัสดิการต่างๆ ตลอดจนการใช้นโยบาย

ที่เรียกว่า “นโยบายประชานิยม”

เช่น นโยบายรถคันแรก นโยบายรับจำนำข้าว

นโยบายเช็คช่วยชาติ ซึ่งมุ่งหวังคะแนนเสียง

ทางการเมืองหรือกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น

โดยไม่ทำให้ประชาชนมีขีดความสามารถ

เพิ่มขึ้นในระยะยาว ในขณะที่ทำให้ฐานะการคลัง

ของประเทศมีความเสี่ยง

มาตรา 35 (7) และ 35 (8)

ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)

พ.ศ. 2557 กำหนดไว้ว่า

คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร

จะต้องจัดทําร่างรัฐธรรมนูญให้มี

“กลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับโครงสร้าง

และขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคม

เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน

และป้องกันการบริหารราชการแผ่นดิน

ที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมือง

ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อ

ระบบเศรษฐกิจของประเทศ

และประชาชนในระยะยาว”

และให้มี “กลไกที่มีประสิทธิภาพ

ในการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปอย่างคุ้มค่า

และตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวม

ของประชาชนโดยสอดคล้องกับ

สถานะทางการเงินการคลังของประเทศ

และกลไกการตรวจสอบและเปิดเผย

การใช้จ่ายเงินของรัฐที่มีประสิทธิภาพ” ตามลำดับ

.............................

หากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร

พยายามวางกลไกทางกฎหมาย

เพื่อสกัดกั้นนโยบายซึ่ง

“มุ่งสร้างความนิยมทางการเมือง

ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ

ของประเทศและประชาชนในระยะยาว”

โดยมุ่งจำกัดไม่ให้นโยบายดังกล่าวเกิดขึ้นเลย

ความพยายามดังกล่าวก็ยากที่จะประสบผลสำเร็จ

และจะก่อให้เกิดปัญหาของความชอบธรรม

ในระบบประชาธิปไตยด้วยเหตุผล 2 ประการคือ

.............................

ประการที่หนึ่ง เป็นการยากที่เราจะตัดสิน

ในทางกฎหมายว่านโยบายใดเป็น

“นโยบายประชานิยม”

เพราะไม่ได้มีคำจำกัดความเดียว

ที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกัน แม้จะใช้ถ้อยคำ

คล้ายกับที่ปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญชั่วคราว

ก็จะไม่ทำให้รอดพ้นจากปัญหาในการตีความ

ซึ่งต้องใช้ดุลพินิจของศาลรัฐธรรมนูญเป็นอย่างมาก

เพราะการวิเคราะห์ว่านโยบายหนึ่งๆ

“มุ่งสร้างความนิยมทางการเมือง

ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ

ของประเทศและประชาชนในระยะยาว”

หรือไม่นั้น แม้อาจทำได้ในทางเศรษฐศาสตร์

แต่ในหลายกรณี จะทำได้เฉพาะหลังจากที่

ใช้นโยบายนั้นไปแล้ว จึงน่าจะยากที่จะใช้

มาตรการทางกฎหมายในลักษณะ

ป้องกันไม่ให้นโยบายนั้นเกิดขึ้น

.............................

ประการที่สอง การที่รัฐธรรมนูญจะบังคับ

ห้ามไม่ให้รัฐบาลมีนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่งนั้น

เป็นการจำกัดเสรีภาพของรัฐบาลที่มาจาก

การเลือกตั้งของประชาชนในการนำเสนอนโยบาย

และจำกัดเสรีภาพของประชาชน

ผู้ออกเสียงเลือกตั้งในการเลือกนโยบาย

ที่ตนนิยมชื่นชอบ โดยเฉพาะหาก

การห้ามดังกล่าวที่ไม่สามารถกำหนด

ขอบเขตที่แน่ชัดในทางกฎหมายดังที่กล่าวมาข้างต้น

และจะทำให้เกิดปัญหาความชอบธรรมว่า

ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

ของประชาชน ใช้ดุลพินิจของตนไปจำกัดสิทธิ

ของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

และจำกัดสิทธิของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง

.............................

ทางออกจากปัญหาดังกล่าวที่เหมาะสม

ในความเห็นของผู้เขียนคือ การพัฒนา

ประชาธิปไตยของประเทศไทยให้เข้มแข็งมากขึ้น

โดยเพิ่มกลไกตรวจสอบถ่วงดุลโดยรัฐสภา

ควบคู่ไปกับการสร้างวินัยทางการคลัง

จากการสร้างกฎกติกาต่างๆ ดังต่อไปนี้

.............................

ประการที่หนึ่ง ควรแก้กฎหมายการเลือกตั้ง

เพื่อกำหนดให้พรรคการเมือง

ต้องแจ้งต้นทุนทางการคลังของนโยบาย

ที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งต่อประชาชน

เช่น อย่างน้อย 30 วันก่อนวันลงคะแนน

โดยแจ้งแหล่งที่มาของเงินทุนในการดำเนินนโยบายนั้น

ว่าจะมาจากที่ใด เช่น การขึ้นภาษีใดหรือกู้ยืมอย่างไร

เพื่อให้ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียง

ได้ทราบต้นทุนของนโยบาย และสร้างความรับผิดชอบ

ให้แก่พรรคการเมือง ทั้งนี้ เมื่อพรรคการเมืองดังกล่าว

ได้รับการเลือกตั้งเป็นรัฐบาล

จะต้องมีข้อกำหนดห้ามมิให้ใช้เงินทุน

ในการดำเนินนโยบายนั้นเกินกว่าจำนวนที่แจ้งไว้

.............................

ประการที่สอง ควรมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

ที่ทำหน้าที่เป็น “ธรรมนูญการคลัง”

(fiscal constitution)

โดยกำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินใด ๆ

ต้องทำตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย

และกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ

เพื่อป้องกันการใช้เงินนอกงบประมาณ

เพราะการใช้เงินนอกงบประมาณ

จะทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน

ไม่สามารถตรวจสอบรัฐบาลได้

โดยอาจบัญญัติในลักษณะที่คล้ายกับ

วรรคแรกของมาตรา 169

ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

แต่ควรเพิ่มนิยามของคำว่า “เงินแผ่นดิน”

เพื่อให้เกิดความชัดเจนมากยิ่งขึ้น

และลดปัญหาในการตีความ

.............................

ประการที่สาม ควรมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

ให้มีการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

เพื่อกำหนดกรอบวินัยทางการคลังในด้านต่างๆ

ในรายละเอียด ซึ่งรวมถึง หลักเกณฑ์การวางแผน

การเงินระยะปานกลาง การบริหารการเงินและทรัพย์สิน

กองทุนสาธารณะ การก่อหนี้ หรือการดำเนินการ

ที่ผูกพันทรัพย์สินหรือภาระทางการเงินของรัฐ เป็นต้น

เช่นเดียวกับ บทบัญญัติในมาตรา 167 วรรคสาม

ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

และเร่งรัดการตรากฎหมายดังกล่าวทันที

เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

.............................

ประการที่สี่ ควรจัดตั้งสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา

(Parliamentary Budget Office: PBO)

ขึ้นเป็นหน่วยวิเคราะห์งบประมาณและการคลัง

ของรัฐสภาที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร

เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาและประชาชนมีข้อมูล

การวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังและผลกระทบ

ทางเศรษฐกิจของการใช้เงินแผ่นดินของฝ่ายบริหาร

โดยทำหน้าที่วิเคราะห์ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาค

ฐานะการคลังภาครัฐโดยรวม

ต้นทุนการคลังของมาตรการที่สำคัญ

และผลกระทบต่อเศรษฐกิจของมาตรการที่สำคัญ[1]

นอกจากนี้ ในระยะยาว ควรมุ่งลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม

โดยจัดให้มีการศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง

และจัดให้มีสวัสดิการแก่ผู้ด้อยโอกาสกลุ่มต่างๆ

.............................

หมายเหตุ: ตัดตอนและดัดแปลงแก้ไขจากบทความเรื่อง

“ประชานิยม แนวนโยบายของรัฐและรัฐธรรมนูญ”

ของผู้เขียน ในหนังสือครบรอบ 60 ปีของ

ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ

.............................

ในปัจจุบัน สถาบันพระปกเกล้า และสถาบันวิจัย

เพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

โดยความร่วมมือของสถาบันแห่งธนาคารโลก

ได้จัดทำโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสำนักงบประมาณ

ประจำรัฐสภา ซึ่งสามารถใช้เป็นต้นแบบ

ขององค์กรตามข้อเสนอนี้ได้

Create Date : 21 ตุลาคม 2557

0 comments

Last Update : 22 ตุลาคม 2557 13:39:08 น.

Counter : 1450 Pageviews.