|
|
กางบทวิเคราะห์..แง่กฎหมาย
กางบทวิเคราะห์..แง่กฎหมาย ว่าด้วย..เขตพื้นที่การศึกษา"นิติบุคคล
ในขณะที่ยังรอการตั้งคณะกรรมาธิการร่วม 2 สภา ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ(ศธ.) ในประเด็นข้อขัดแย้งว่าสมควรให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามีฐานะเป็นนิติบุคคลหรือไม่นั้น ทางสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ โดย ดร.รุ่ง แก้วแดง เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ(กกศ.) ได้ตั้งคณะทำงานขึ้นเพื่อวิเคราะห์เรื่องนี้ โดยมี นายสุวัฒน์ เงินฉ่ำ อดีตเลขาธิการสำนักงานปฏิรูปการศึกษา(สปศ.) เป็นประธาน ซึ่งขณะนี้ได้วิเคราะห์เสร็จสิ้นแล้ว พร้อมทั้งทำเป็นเอกสารเพื่อเสนอผู้เกี่ยวข้องได้ประกอบการพิจารณา รวม 8 หน้ากระดาษ "มติชน" ขอนำเสนอสาระสำคัญดังนี้
ก.นิติบุคคล
นิติบุคคล ได้แก่ บุคคลที่กฎหมายกำหนดขึ้น ไม่ใช่บุคคลที่มีชีวิตจิตใจ แต่ประกอบด้วยบุคคลหลายท่านร่วมกันทำกิจการอันใดอันหนึ่ง แล้วก่อตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลตามวิธีการที่กฎหมายกำหนด ทำให้มีสิทธิหน้าที่ต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ นิติบุคคลจะมีขึ้นได้ก็โดยกฎหมายเท่านั้น
นิติบุคคลแบ่งออกเป็น 2 ชนิดคือ
1) นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน หมายถึง นิติบุคคลที่เกิดขึ้นตามบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ โดยจะเกิดขึ้นเมื่อกลุ่มบุคคลธรรมดารวมกันทำกิจกรรมอันใดอันหนึ่ง และเพื่อจะดำเนินกิจการนั้นๆ จึงจำเป็นต้องมีทรัพย์สิน และทำนิติกรรมต่างๆ ...
2) นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน หมายถึง นิติบุคคลที่เกิดขึ้นตามกฎหมายมหาชนคือมี พ.ร.บ.หรือกฎหมายลำดับรองที่อาศัยอำนาจจาก พ.ร.บ.กำหนดให้จัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะ ลักษณะของนิติบุคคลมหาชนจะต้องเป็นกิจกรรมที่เรียกว่าบริการสาธารณะ และมีการใช้อำนาจมหาชน (อำนาจบังคับฝ่ายเดียว) เช่น กระทรวง ทบวง กรม องค์การมหาชนของรัฐ วัด เทศบาล เป็นต้น
สิทธิ และหน้าที่ของนิติบุคคลในการดำเนินงานแบ่งเป็น 2 กรณีคือ
1.สิทธิ และหน้าที่ของนิติบุคคลตามกฎหมาย การดำเนินการต้องอยู่ในกรอบของสิทธิ และหน้าที่ ซึ่งกำหนดขึ้นโดยกฎหมายเท่านั้น จึงมีขอบเขตจำกัดโดยกฎหมาย และวัตถุประสงค์ของนิติบุคคลนั้นเอง
2.สิทธิ และหน้าที่ของนิติบุคคลเป็นเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา คือแม้สิทธิ และหน้าที่ของนิติบุคคลจะมีเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา แต่ต้องอยู่ในบังคับของกฎหมาย และในวัตถุประสงค์ของนิติบุคคลตามที่กฎหมาย ข้อบังคับ หรือตราสารจัดตั้งกำหนดไว้
สรุปนิติบุคคลคือ บุคคลที่กฎหมายกำหนดขึ้นจากคณะบุคคล หรือบุคคลธรรมดาหลายคนรวมตัวกัน เพื่อประกอบกิจการงานภายใต้กรอบของกฎหมายและภายในขอบวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้
ข.เจตนารมณ์การจัดโครงสร้าง และการจัดระเบียบบริหารราชการ ศธ.
1.กฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทของชาติไม่ได้กำหนดให้เขตพื้นที่การศึกษาเป็นนิติบุคคล กฎหมายกำหนดกรอบของโครงสร้างของ ศธ.ที่ให้หน่วยงานมีฐานะเป็นนิติบุคคล ได้แก่
(1) องค์กรหลักสี่องค์กร ได้แก่ สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน สำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษาและสำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา(ม.32) ส่วนสำนักงานปลัด ศธ.เป็นนิติบุคคล ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน(ม.18)
(2) สถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาเป็นนิติบุคคล ม.36
(3) สถานศึกษาเอกชนที่จัดการศึกษาในระบบโรงเรียนตาม ม.18(2) ให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลตาม ม.44 วรรคหนึ่ง เห็นได้ว่ากฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติมิได้มีเจตนารมณ์ที่จะให้เขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคล ไม่เช่นนั้นคงระบุไว้ในกฎหมายเช่นเดียวกับสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญา และสถานศึกษาเอกชนตาม (1) และ (2)
2.การจัดระเบียบราชการ ศธ.เป็นการบริหารราชการส่วนกลางทั้งหมด ม.6 ของร่าง พ.ร.บ.ศธ.ที่ผ่านวุฒิสภาแล้วให้จัดระเบียบราชการ ศธ.ดังนี้
(1) ระเบียบบริหารราชการในส่วนกลาง
(2) ระเบียบบริหารราชการเขตพื้นที่ฯ
(3) ระเบียบบริหารราชการในสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาที่เป็นนิติบุคคล
การจัดระเบียบราชการ ศธ.เป็นการบริหารราชการส่วนกลางทั้งหมด โดยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือในส่วนกลาง เขตพื้นที่ฯ และมหาวิทยาลัยต่างๆ ที่เป็นสถานศึกษาระดับอุดมศึกษา การกำหนดให้เขตพื้นที่ฯเป็นส่วนราชการในส่วนกลางเนื่องจาก
1) ตามเจตนารมณ์ ม.6 ไม่ได้แบ่งส่วนราชการเช่นเดียวกับกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่กำหนดให้มีส่วนราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น การแบ่งส่วนราชการของ ศธ.เป็นไปตามกฎหมายเฉพาะ และการจัดตั้งเขตพื้นที่ฯก็จัดตั้งโดยประกาศ ศธ.ตาม ม.37 แห่งกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ มิใช่เป็นการจัดตั้งโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา หรือตราเป็น พ.ร.บ.เช่นเดียวกับการจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรม หรือจังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
2) ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.กำหนดให้กระจายอำนาจไปยังคณะกรรมการเขตพื้นที่ฯ และผู้อำนวยการเขตพื้นที่ฯไว้ชัดเจน ทั้งในลักษณะกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน และบุคคลดังกล่าวตาม ม.35, ม.36 (ไม่รวมที่กำหนดให้เป็นนิติบุคคล) และ ม.43 ที่ว่าด้วยการให้สำนักงานเขตพื้นที่ฯปฏิบัติหน้าที่แทน ทั้งหมดเป็นการกำหนดมาตรการชัดเจนว่าไม่ต้องการให้เขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคล แต่ให้เป็นหน่วยงานรองรับการกระจายอำนาจที่มีความคล่องตัวในการกำกับดูแล และสนับสนุนการปฏิบัติงานการศึกษาที่มีประสิทธิภาพ
ประการสุดท้าย ตามร่าง พ.ร.บ.ระเบียบ ศธ.ในบทเฉพาะกาลมิได้กำหนดให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน หนี้ อัตรากำลัง ข้าราชการลูกจ้าง และเงินงบประมาณไปให้แก่เขตพื้นที่ฯ หากแต่ให้โอนไปเป็นของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน
3.การกระจายอำนาจการบริหาร และการจัดการศึกษาทั้งด้านวิชาการ งบฯ การบริหารงานบุคคล การบริหารงานทั่วไปเป็นการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการไม่ใช่อำนาจทางการปกครอง
แนวทางการกระจายอำนาจตามที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ม.39 "กระทรวงกระจายอำนาจการบริหาร และการจัดการศึกษาทั้งด้านวิชาการ งบฯ การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไปยังคณะกรรมการ และสำนักงานคณะกรรมการเขตพื้นที่ฯ และสถานศึกษาในเขตพื้นที่ฯโดยตรง"
เป็นการกระจายอำนาจทางการบริหารงานของหน่วยงานนั้นของรัฐให้หน่วยงานภายใต้สังกัด มิใช่การกระจายอำนาจตามนัยความหมายเดียวกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งหลักการนี้มีนัยแตกต่างไปจากการกระจายอำนาจตาม ม.39 แห่งกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ และการกระจายอำนาจตามร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.
ค.การเป็นนิติบุคคลของเขตพื้นที่ฯ
การเป็นนิติบุคคลของเขตพื้นที่ฯ นอกจากจะมีหน้าที่ และสิทธิตามหลักนิติบุคคลของกฎหมายมหาชน และประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์แล้ว กรอบอำนาจหน้าที่ยังต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.และร่าง พ.ร.บ.ด้วยระเบียบข้าราชการครู และบุคลากรทางการศึกษา
(1) ตามร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.ที่ผ่านความเห็นชอบของวุฒิสภามีข้อควรพิจารณาเรื่องอำนาจหน้าที่ของเขตพื้นที่การศึกษาอยู่ 4 ประการคือ
1) กำหนดหน้าที่ของคณะกรรมการ และสำนักงานเขตพื้นที่ฯของเขตตาม ม.34, ม.35 และ ม.36
2) กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้อำนวยการเขตพื้นที่ตาม ม.36 วรรคสอง
3) กำหนดให้ผู้บริหารในส่วนกลางต้องมอบอำนาจให้กับเขตพื้นที่ ตาม ม.43 และกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ม.39
4) เรื่องโอนทรัพย์สิน หนี้สิน อัตรากำลัง ข้าราชการและงบประมาณ โดยให้สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินนั้นตาม ม.63 มิได้มีการโอนให้เขตพื้นที่ฯใดเขตพื้นที่ฯหนึ่ง
(2) ตามร่าง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการครูฯ ที่อยู่ในขั้นตอนพิจารณาของวุฒิสภาได้กำหนดอำนาจหน้าที่เดียวกันกับการบริหารงานบุคคลของผู้อำนวยการเขตพื้นที่ฯ เกี่ยวกับการบรรจุแต่งตั้ง การพิจารณาความดีความชอบ การดำเนินการลงโทษทางวินัยของข้าราชการในเขตพื้นที่ฯ จะต้องอยู่ภายใต้กฎ ข้อบังคับของ ก.ค.ศ. และการอนุมัติโดย อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่ฯ ดังนั้นการบริหารงานบุคคลของผู้อำนวยการเขตพื้นที่ฯจึงต้องอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการครูฯ
ฉะนั้น จะพบว่าความเป็นนิติบุคคลของเขตพื้นที่ฯ ตามที่แก้ไขเพิ่มเติมใน ม.36 ของร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.ถูกตีกรอบไว้ทั้งหมด ทั้งที่กำหนดไว้ในเนื้อหาว่าสาระของมาตรานี้เอง และมาตราต่างๆ ที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.นั้น และร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการครูฯก็กำหนดไว้เช่นกัน ซึ่งสอดรับกับนิยามของคำว่านิติบุคคลดังกล่าวข้างต้น
ง.ข้อสังเกต และข้อพึงพิจารณา
1) การกำหนดให้เขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคลตาม พ.ร.บ.มหาชนนั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่บัญญัติไว้เป็นหลัก มิใช่ทำหน้าที่เกินขอบเขตอำนาจหน้าที่ได้ เพราะมีหลักการว่ากฎหมายไม่ให้อำนาจหน้าที่ไว้ก็ทำเกินไม่ได้ แต่ข้อดีของการเป็นนิติบุคคลก็คือจะทำให้เขตพื้นที่ฯ บริหารจัดการได้คล่องตัว และมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และเป็นการลดภาระการดำเนินการตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ที่จะมาถึงส่วนกลาง
2) ในแง่พฤติกรรม ในการปฏิบัติหน้าที่ของเขตพื้นที่ฯ เมื่อเป็นนิติบุคคล อาจทำให้การบริหารจัดการบางอย่างยุ่งยาก มีลักษณะแข็งตัว ขาดความยืดหยุ่น เช่น การโอนย้าย การเกลี่ยอัตรากำลัง หรือการโอนงบฯเหลือจ่ายเพื่อไปใช้ในสิ่งที่จำเป็นกว่า เป็นต้น เนื่องจากความเป็นอิสระในฐานะที่เขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคล
3) เมื่อเขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคลแล้วจะมีสิทธิด้านทรัพย์สิน การทำนิติกรรมสัญญาต่างๆ ซึ่งเป็นผลจากความเป็นนิติบุคคล ผลกระทบที่อาจตามมาคือ อาจมีแรงกดดันให้กระทรวง กรม ต้องโอนทรัพย์สิน และสิทธิหน้าที่ต่างๆ ให้กับเขตพื้นที่ฯ เพื่อจะมีอำนาจเช่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
4) การกำหนดให้เขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคล อาจขัดนโยบายรัฐบาลเรื่องการปฏิรูประบบราชการที่ต้องการให้หน่วยงานราชการกะทัดรัด มีขั้นตอนการดำเนินงานที่รวดเร็ว และไม่เป็นนิติบุคคล เพื่อประโยชน์ของการใช้ทรัพยากรร่วมกัน และการบริหารราชการคล่องตัวยิ่งขึ้น
5) เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ประเด็นให้มีการโอนบริการสาธารณะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการศึกษาด้วย หากเขตพื้นที่ฯเป็นนิติบุคคล จะเพิ่มปัญหาการดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
จ.แนวทางที่เป็นไปได้
แนวทางที่จะเป็นเงื่อนไขสู่ความสำเร็จ เพื่อให้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.ประกาศใช้ได้ตามกรอบเวลาที่รัฐบาลกำหนด ประกอบกับความเป็นนิติบุคคลของเขตพื้นที่ฯมีลักษณะพิเศษ การแก้ไขปัญหาได้ในระดับหนึ่งก็คือ ควรกำหนดบทบัญญัติไว้ในร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ ศธ.ให้มีการนำร่องเขตพื้นที่ฯที่เป็นนิติบุคคลในช่วงเวลาที่กำหนด แล้วประเมินผล โดยเลือกเขตที่มีความพร้อมนำร่อง หากประเมินแล้วเป็นผลดีต่อการศึกษา และประชาชนก็กำหนดเขตพื้นที่ฯที่พร้อมให้เป็นนิติบุคคล โดยการเสนอแนะของคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน
เพื่อให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการต่อไป
| Create Date : 20 เมษายน 2553 |
| Last Update : 20 เมษายน 2553 11:00:01 น. |
|
0 comments
|
| Counter : 1026 Pageviews. |
 |
|
|
|
|
|
|
ฝากข้อความหลังไมค์
Rss Feed
ผู้ติดตามบล็อก : 29 คน [
