พ.ต.อ.ศิริพล กุศลศิลป์วุฒิ, พ.ต.อ.สัญญา เนียมประดิษฐ์, รศ.ดร.ศรีสมบัติ โชคประจักษ์ชัด เสนอต่อมูลนิธิ FES ประเทศไทย ปี ค.ศ.๒๐๑๒
๑.ที่มาและความสำคัญของปัญหา
ตำรวจเป็นกลไกสำคัญในการสร้างความมั่นคงของรัฐโดยตำรวจจะมีบทบาทสำคัญในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม และควบคุมความประพฤติของสมาชิกในสังคมอย่างเข้มงวดโดยเฉพาะในรัฐที่ปกครองด้วยระบบเผด็จการ หรือยังไม่เป็นประชาธิปไตยโดยสมบูรณ์ ตำรวจก็จะถูกใช้เป็นกลไกในการบังคับใช้กฎหมายและกำจัดศัตรูทางการเมืองเสมอมาประเทศไทย จึงจัดองค์กรรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางอย่างเคร่งครัดในรูปกึ่งทหาร มีชั้นยศและการบังคับบัญชาตามระบบราชการดั้งเดิมตามระบบ Max Weber มีการบังคับบัญชาสั่งการจากบนลงล่าง
ในทางตรงกันข้ามประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่เคารพหลักนิติรัฐ (The Rule of Law) จะจัดองค์กรที่ส่งเสริมสิทธิมนุษยชนและให้บริการชุมชน(Police service) มากกว่าการเป็น Law Enforcement เพราะถือว่าได้รับอำนาจจากประชาชน การบังคับใช้กฎหมายที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง จึงต้องสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน
ในอดีตตำรวจไทย จะถวายความปลอดภัยแด่องค์พระมหากษัตริย์เพียงอย่างเดียวส่วนการจับกุมผู้ร้ายเป็นหน้าที่ประชาชน และเริ่มจับกุมผู้ร้ายในสมัยรัชกาลที่ 2 จนได้รับการพัฒนาเป็นตำรวจอาชีพตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4 เป็นต้นมา โดยนำรูปแบบตำรวจอังกฤษมาพัฒนากิจการตำรวจไทย จนกระทั่ง ปี พ.ศ. 2458 องค์กรตำรวจได้ถูกจัดเป็นองค์กรในด้านความมั่นคงของรัฐ(Security Institution) โดยจัดโครงสร้างองค์กรเป็น NationalPolice Agency ที่มีศูนย์รวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลางเพื่อเป็นเครื่องมือในการสร้างความมั่นคงให้กับรัฐ แม้ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยองค์กรตำรวจก็ได้กลายเป็นเครื่องมือของฝ่ายการเมือง โดยเฉพาะภายหลังปี พ.ศ. 2500 องค์กรตำรวจได้ถูกใช้เป็นกลไกทำลายศัตรูทางการเมืองเสมอมาแม้จะได้ปรับปรุงโครงสร้างองค์กรตำรวจอย่างต่อเนื่องก็ตาม แม้จะมีความพยายามในการพัฒนาความเป็นวิชาชีพของตำรวจ(Policeprofessionalism) แต่การเปลี่ยนแปลงที่ผ่านมาคือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างองค์กรตำรวจไทยให้มีขอบเขตภารกิจและใหญ่โตเทอะทะยิ่งขึ้นและยากแค่การตรวจสอบจากภาคประชาชนเท่านั้น
องค์กรตำรวจไทยมักจะขยายโครงสร้างโดยอาศัยความเปลี่ยนแปลงและวิวัฒนาการของปัญหาทางสังคมโดยมีการพัฒนาหน่วยงานเฉพาะทางให้มีความสลับซับซ้อนยิ่งขึ้น ดูประหนึ่งว่ายิ่งพัฒนาองค์กรตำรวจก็ยิ่งจะห่างไกลจากการเข้าถึงของประชาชนและสังคมมาเท่านั้นด้วยสภาพปัญหาดังกล่าว ภายหลังจากการปฏิรูประบบปฏิรูปประเทศไทยในปี พ.ศ.2540 รัฐบาลได้เล็งเห็นปัญหาดังกล่าวจึงได้ตราพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งสำนักงานตำรวจแห่งชาติในปี พ.ศ.2541 โดยข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและควบคุมองค์กรตำรวจตามทฤษฎีตำรวจผู้รับใช้ชุมชน (Community Policing) โดยได้ตราระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการตรวจสอบและติดตามการบริหารงานตำรวจ พ.ศ.2542กำหนดให้มีคณะกรรมการตรวจสอบและติดตามการบริหารงานตำรวจ (กต.ตร.) ในระดับสถานีตำรวจจังหวัดและกองบัญชาการตำรวจนครบาลรวมถึงการกำหนดบทบัญญัติให้มีองค์กรตำรวจไทยจะต้องส่งเสริมให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานตำรวจตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ.2547 ประกอบกับการกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ(ก.ต.ช.) ทำหน้าที่เป็นตัวแทนประชาชนในระดับชาติ ในการกำหนดนโยบายและการควบคุมการบริหารงานสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรี จากหลายกระทรวงและปลัดกระทรวงจากหลายหน่วยงาน พร้อมทั้งผู้ทรงคุณวุฒิในหลากหลายวิชาชีพ เพื่อสะท้อนการเป็นตัวแทนภาคประชาชนในทางอ้อมในการควบคุมบริหารงานตำรวจก็ตามแต่ในทางความเป็นจริงแล้ว องค์ประกอบ ก.ต.ช.ล้วนแต่เป็นนักการเมืองและข้าราชการประจำระดับสูงที่อยู่ภายใต้การครอบงำของนักการเมืองทั้งสิ้นแม้กระทั่ง ก.ต.ช.ผู้ทรงคุณวุฒิ ก็มาจากการคัดเลือกและเสนอชื่อจากประธาน ก.ต.ช.ดังนั้น การดำเนินมาตรการใด ๆจึงเป็นเพียงเพื่อตอบสนองความต้องการของฝ่ายการเมืองเท่านั้น ดังจะเห็นได้ว่า นับแต่การประกาศใช้กฎหมายตำรวจปี พ.ศ.2547 เป็นต้นมา ก.ต.ช.มีบทบาทเพียงตรายางให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรีเท่านั้น
๒. แนวคิดปฏิรูปตำรวจในยุคสมัยล่าสุด
รัฐบาลสมัยพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ นายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 230/2549ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2549 แต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจ เพื่อศึกษาวิจัยและการระดมความคิดอย่างกว้างขวางโดยได้จัดทำข้อเสนอแนะที่สำคัญหลายประการ รวมถึงการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ระดับกองบัญชาการและการจัดตั้งองค์กรควบคุมการบริหารงานและตรวจสอบการปฏิบัติงานของตำรวจที่เป็นอิสระจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติแต่ข้อเสนอดังกล่าวก็ไม่ได้มีการปฏิบัติให้เป็นผลสัมฤทธิ์แต่ประการใด ต่อมานายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 165/2553 ลงวันที่ 29มิถุนายน 2553 แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบงานตำรวจขึ้นมาโดยให้นำผลการศึกษาของคณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจที่ตั้งขึ้นตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 230/2549 ลงวันที่ 13พฤศจิกายน 2549มาจัดทำเป็นแผนการดำเนินการในการปฏิรูประบบงานตำรวจ (road map) ในการพัฒนาองค์กรตำรวจ แต่อย่างไรก็ตามตำรวจยังประสบกับข้อครหาเกี่ยวกับการใช้อำนาจโดยมิชอบด้วยกฎหมาย การละเมิดสิทธิมนุษยชนความล้มเหลวในการปกป้องชุมชนและการควบคุมอาชญากรรมและความรุนแรง ตลอดจนการทุจริตคอรัปชั่นของเจ้าหน้าที่ตำรวจในลักษณะเชิงสถาบันและวัฒนธรรมองค์กร รวมทั้งการขาดความเชื่อมโยงและความร่วมมือจากประชาชนและชุมชนอย่างแท้จริง ซึ่งข้อครหาเหล่านี้ล้วนแต่ทำให้องค์กรตำรวจและตำรวจแต่ละคนได้ถูกเหมารวมและเสื่อมเสียเกียรติภูมิและศักดิ์ศรีไปด้วยแม้จะไม่ได้มีส่วนร่วมในการกระทำผิดดังกล่าวเลย
๓.แนวคิดเกี่ยวกับข้อเสนอในการพัฒนาวิชาชีพตำรวจของประเทศไทยในอนาคต
๓.๑ ตำรวจคือประชาชน และประชาชนคือตำรวจ
เมื่อกล่าวถึงแนวทางในการพัฒนาองค์กรตำรวจให้เป็นที่รักและศรัทธาของประชาชนสิ่งแรกที่จะต้องคำนึงถึงประชาชน ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยและเจ้าของประเทศนี้มีความคาดหวังต่อองค์กรตำรวจอย่างไร ที่จะต้องให้ความสำคัญกับประชาชนไม่ใช่เพราะประชาชนเป็นเพียงผู้รับบริการจากการปฏิบัติหน้าที่บริการสาธารณะ (Public Service) จากตำรวจเท่านั้น แต่เป็นเพราะว่าอำนาจของตำรวจในการจับกุม ตรวจค้น ขังฯลฯนั้นได้มาจากการที่ประชาชนมอบความไว้วางใจให้กับตำรวจในการปฏิบัติหน้าที่อันสำคัญดังกล่าว เมื่อทำความเข้าใจความคาดหวังของประชาชนแล้วสิ่งที่จะต้องไม่ละเลยจึงจะต้องเข้าใจ ตำรวจ ในฐานะบุคคลธรรมดาคนหนึ่งที่ต้องการความรักความเอาใจ ความห่วงใยมีความต้องการขั้นพื้นฐานและต้องการเกียรติและศักดิ์ศรีเช่นเดียวกับประชาชนทุกคนทุกสาขาอาชีพเช่นกันเมื่อสามารถปรับความคิดและสร้างความเข้าใจร่วมกันแล้วก็จะทำให้สามารถแสวงหาแนวทางร่วมกันในการทำให้องค์กรตำรวจเป็นที่พึ่งพาของประชาชนได้อย่างสมศักดิ์ศรี
คณะผู้วิจัยมีความมุ่งหวังที่จะศึกษาถึงสาเหตุที่ไม่สามารถพัฒนาองค์กรตำรวจไปสู่ความเป็นวิชาชีพโดยนำบทเรียนและบริบทของต่างประเทศมาพิจารณาประกอบ กับบริบทขององค์กรตำรวจไทยที่ประสบปัญหาในปัจจุบันพร้อมกับเสนอแนวทางเพื่อผลักดันให้ตำรวจไทยมีเกียรติยศ ศักดิ์ศรีสมกับวิชาชีพตำรวจที่เป็นที่น่าเกรงขามในฐานะผู้ได้รับมอบอำนาจอธิปไตยจากปวงชนในการรักษากติกาของบ้านเมืองและผลักดันแนวคิดให้เห็นว่าแท้จริงงานของตำรวจที่สำคัญ คือ การให้บริการทางสังคม(Police service) ไม่ใช่ลักษณะกองกำลังตำรวจ (Police force) โดยแสดงให้เห็นว่าหากตำรวจประสงค์จะได้รับการพัฒนาให้มีเกียรติศักดิ์และมีความภูมิใจในวิชาชีพตำรวจแล้วตำรวจจะต้องสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างตำรวจกับสังคมให้เกิดขึ้นให้ได้ ทั้งนี้ ตำรวจจะต้องให้มีค่านิยมที่จะปกป้องและคุ้มครองวิถีชีวิตทางการเมืองแบบประชาธิปไตยของประชาชน การพัฒนาการบริหารงานให้มีความเป็นธรรมาภิบาลและประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในขั้นตอนกำหนดนโยบายสำคัญ(Good governance & Collaborative governance) โดยเฉพาะการตรวจสอบได้และความโปร่งไส องค์กรตำรวจมีประสิทธิภาพในการคุ้มครองความปลอดภัยสาธารณะความยุติธรรม และความมั่นคงของสังคมได้ และตำรวจมีความประพฤติที่เหมาะสม และมีลักษณะความเป็น พลเรือนที่เป็นสมาชิกของสังคมที่พึงประสงค์
๓.๒ ปรับปรุงโครงสร้างเพื่อปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์กร
จากการศึกษาบทเรียนการพัฒนาวิชาชีพตำรวจในต่างประเทศหากสามารถผลักดันให้ตำรวจเป็นวิชาชีพตำรวจได้ จึงเป็นกุญแจสำคัญที่สุด โดยตำรวจจะต้องเป็นผู้ปกป้องสิทธิมนุษยชนให้กับประชาชน(Human-rightperspective) เป็นผู้รักษาความสงบสุขและบังคับใช้กฎหมาย(Peace keeper perspective) และต้องมีอุดมการณ์ประชาธิปไตย (Democratizationperspective)
การพัฒนาวิชาชีพตำรวจนั้นมักจะเกี่ยวข้องกับคำถามว่า สถานภาพอาชญากรรมของสังคมนั้นเป็นอย่างไร ตำรวจมียุทธศาสตร์ในการปกป้องชุมชนอย่างไรมีการกระจายอำนาจหรือไม่ ภาพลักษณ์ของตำรวเป็นอย่างไร ฯลฯ มีความโปร่งใสและการตรวจสอบได้ (Accountability and oversight) สมรรถนะหรือขีดความสามารถ (Capacity)ของตำรวจในการแก้ไขปัญหาทางสังคมซึ่งจะเกี่ยวข้องกับปัจจัยเรื่องอัตรากำลังพล ทักษะ ความรู้ความชำนาญการได้รับการฝึกฝนของตำรวจ เป็นต้น
สำหรับผู้วิจัยเห็นว่า หากต้องการจะพัฒนาตำรวจไทยให้มีความเป็นวิชาชีพที่น่าภาคภูมิใจแล้วจะต้องพิจารณาถึงบริบทต่าง ๆ อย่างน้อย 5 ประการ ได้แก่โครงสร้างขององค์กรตำรวจที่ควรเป็นกระจายอำนาจหรือรวมศูนย์อำนาจหรือควรจะเป็นระบบผสมผสาน ระบบการบริหารงานภายในองค์กรตำรวจ ตั้งแต่การคัดเลือกบุคลากรการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง จนกระทั่งการพ้นจากการเป็นตำรวจ ระบบการกำหนดค่าตอบแทนที่เหมาะสม ตลอดจนมีระบบการส่งเสริมเกียรติศักดิ์และจริยธรรม(Code of Ethics) ของตำรวจ โดยมีระบบการตรวจสอบที่เป็นอิสระทั้งจากภายนอกองค์กรตำรวจเพื่อเสริมสร้างกระบวนการตรวจสอบภายในองค์กรตำรวจซึ่งจะช่วยสร้างความเชื่อถือศรัทธาของประชาชนและสังคมที่มีต่อตำรวจโดยรวมทั้งนี้องค์กรตำรวจจะต้องมีความเชื่อและค่านิยมที่ยึดโยงต่อระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐอย่างเคร่งครัด หากเจ้าหน้าที่ตำรวจมีค่านิยมในการเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และเกียรติศักดิ์ของตำรวจเองในฐานะที่เป็นสมาชิกของสังคมอย่างเท่าเทียมและเสมอภาคกันแล้วเจ้าหน้าที่ตำรวจย่อมจะไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของสมาชิกในสังคม และแน่นอนที่สุดจะไม่ทุจริตคอรัปชั่นและไม่ยินยอมให้เพื่อนร่วมวิชาชีพของตนเองทุจริตคอรัปชั่นด้วย
คณะผู้วิจัยเห็นว่าในเบื้องต้น หากสามารถทำความเข้าใจร่วมกันระหว่างเจ้าหน้าที่ตำรวจและประชาชนตลอดจนฝ่ายการเมืองให้เห็นว่าถึงเวลาที่จะต้องพัฒนาองค์กรตำรวจให้เป็นตำรวจอาชีพอย่างแท้จริงให้องค์กรตำรวจมีภูมิคุ้มกันในการบริหารงานภายในอย่างแท้จริงแต่ยังคงอยู่ภายใต้กำกับดูแลทางการเมืองในการกำหนดนโยบายการบริหารให้สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยและนิติรัฐซึ่งตำรวจจะไม่ตกเป็นเครื่องมือในการทำลายและกำจัดศัตรูทางการเมืองแบบที่เคยปรากฏในอดีตมาทุกยุคทุกสมัยแรงเสียดทานหรือแรงต้านจากสมาชิกในองค์กรและสังคม ตลอดจนฝ่ายการเมืองก็จะน้อยลงนำไปสู่ความสำเร็จในการพัฒนาวิชาชีพตำรวจได้ในที่สุด เมื่อสังคมได้มีความเข้าใจและค่านิยมของตำรวจร่วมกันแล้ว คณะผู้วิจัยเห็นว่าควรจะต้องมีการระดมความคิดเห็นการพัฒนาองค์กรตำรวจได้ในอนาคต
กล่าวโดยสรุป หากพิจารณาองค์กรตำรวจไทยจากสายตาของประชาชนและข้าราชการตำรวจด้วยกันเองแล้ว จะพบว่า องค์กรตำรวจมีปัญหามากมาย โดยเฉพาะการไม่เป็นกลางทางการเมืองหรือการเมืองแทรกแซงการขาดองค์กรกำกับดูและเสนอแนะนโยบายอย่างสร้างสรรค์และมีประสิทธิภาพโครงสร้างองค์กรตำรวจที่ใหญ่โตเทอะทะและขาดการกระจายอำนาจการบริหารการใช้ระบบอุปถัมภ์ในการแต่งตั้งโยกย้าย การใช้อำนาจในทางที่ก่อให้เกิดปัญหาต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนวัฒนธรรมองค์กรแบบสั่งการและอำนาจนิยมตลอดจนปัญหาค่าตอบแทนและสวัสดิการที่ไม่เพียงพอที่จะให้ตำรวจดำรงชีวิตอย่างมีเกียรติ
ด้วยสภาพปัญหาดังกล่าวคณะผู้วิจัยจึงเห็นว่า หากมีการดำเนินการตามมาตรการต่าง ๆ ในเบื้องต้น ดังนี้แล้วจะทำให้สามารถพัฒนาองค์กรตำรวจให้มีความเป็นวิชาชีพได้ ตัวอย่างเช่น
ประการแรก การพัฒนาองค์กรกำหนดนโยบายและการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ให้มีความเหมาะสม
ประการที่สองการกำหนดระบบการบริหารงานภายในเกี่ยวกับการแต่งตั้งโยกย้ายให้เป็นธรรมและมีความโปร่งใส
ประการที่สามการกำหนดค่าตอบแทน และสวัสดิการที่เหมาะสมเมื่อเทียบกับบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมด้วย
ประการที่สี่การสร้างระบบการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบการบริหารงานตำรวจเพื่อเป็นหลักประกันในการสร้างความเชื่อมั่นและศรัทธาของประชาชนและสังคมต่อองค์กรตำรวจ
อย่างไรก็ตาม นอกจากแนวทางการพัฒนาวิชาชีพตำรวจจะมีเพียงแค่สี่ประการข้างต้นแล้วยังมีอีกหลายส่วนที่จะต้องผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง คณะผู้วิจัยตั้งเป้าหมายว่า การพัฒนาองค์กรตำรวจนี้ไม่ใช่เพียงแค่ข้าราชการตำรวจเท่านั้นที่จะได้รับประโยชน์ หรือไม่ใช่เพียงแค่ประชาชนจะได้รับประโยชน์โดยตรง หากองค์กรตำรวจได้รับความน่าเชื่อถือในด้านความซื่อสัตย์สุจริตโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการของตำรวจได้อย่างทั่วถึง เท่าเทียม และเป็นธรรมในขณะเดียวกัน ตำรวจเองก็จะมีหลักประกันในด้านความเจริญก้าวหน้าด้วยผลงานตามระบบคุณธรรมมีเงื่อนไขการทำงานที่ดีและได้รับค่าตอบแทนอย่างสมเกียรติ ในขณะที่มีระบบตรวจสอบที่เข้มข้นเพื่อเป็นหลักประกันในการกำหนดค่าตอบแทนที่สูงเหมาะสมดังกล่าว สำหรับรายละเอียดนั้น จะได้กล่าวในส่วนต่อไป
ประการแรก
การพัฒนาองค์กรกำหนดนโยบายและการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ให้มีความเหมาะสม
1.สภาพปัญหาทั่วไป
เมื่อพิจารณาถึงโครงสร้างองค์กรตำรวจปัจจุบันที่มีขนาดใหญ่โตสลับซับซ้อน ในลักษณะองค์กรรวมศูนย์อำนาจเดี่ยวแล้ว ก็จะพบว่ากฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่ใช้ในการบริหารงานตำรวจนั้นมีความยุ่งยากสลับซับซ้อนจนถึงขนาดตำรวจทั่วไปไม่สามารถเข้าใจได้ เช่นกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการประเมินผลการปฏิบัติงานและการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจซึ่งเป็นที่เข้าใจและรับทราบกันทั่วไปในวงการวิชาชีพตำรวจว่า กฎเกณฑ์ดังกล่าวมีไว้เพียงเพื่อปิดกั้นข้าราชการตำรวจที่ไม่มีเส้นสายในการเจริญก้าวหน้าเท่านั้นข้าราชการตำรวจที่มุ่งหวังความเจริญก้าวหน้าจึงวิ่งเข้าสู่ขั้วอำนาจทางการเมืองและผู้มีอำนาจในองค์กรเท่านั้นและบุคคลดังกล่าวก็จะประสบผลสำเร็จได้รับการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งในขณะที่ตำรวจซึ่งปฏิบัติหน้าที่หลักวิชาชีพตำรวจเพื่อประชาชน ก็จะไม่ได้รับการสนับสนุนให้เจริญก้าวหน้าในอาชีพและเหนื่อยล้าลงไปทุกที จนกระทั่งยอมพ่ายแพ้ต่อระบบการวิ่งเต้นในที่สุด
2.แนวคิดในการแก้ไขปัญหา :การปรับปรุงองค์กรควบคุมนโยบายตำรวจและการบริหารงานบุคคล
เป็นที่ทราบกันว่า ปัจจุบันมี ก.ต.ช.และ ก.ตร. แต่ทั้งสององค์กร กลับไม่มีภูมิคุ้มกันจากภาคประชาชนและตกอยู่ในสภาวะการถูกครอบงำจนเกิดสภาพปัญหาการบริหารตำรวจอย่างกว้างขวาง
2.1 สถานะและความเป็นจริงขององค์กรการควบคุมการบริหารงานตำรวจ
ปัจจุบันองค์ประกอบของก.ต.ช. และ ก.ตร. ที่มีองค์ประกอบที่มาจากฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการอยู่ภายใต้อิทธิพลของฝ่ายการเมืองทั้งสิ้นประกอบกับกรรมการ ก.ต.ช. ก็มีภาระประจำล้นมืออยู่แล้ว จึงไม่ศึกษาและเสนอแนะนโยบายระเบียบ กฎเกณฑ์ใด ๆ ในการบริหารราชการตำรวจให้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนโดยรวมได้เลย ส่วน ก.ตร. นั้นก็มีผู้บังคับบัญชาระดับสูงขององค์กรเป็นกรรมการจำนวนมากลักษณะโครงสร้างดังกล่าว จึงสะท้อนถึงสถานะของการเป็นพรรคพวกเดียวกันในการจัดสรรและกระจายประโยชน์เกื้อกูลกันเท่านั้น เนื่องจากโดยโครงสร้างก.ต.ช.นั้น ผู้บังคับบัญชาระดับสูงในฝ่ายประจำย่อมไม่อาจจะมีมติขัดหรือแย้งกับความต้องการของฝ่ายการเมืองได้ ในขณะที่ ก.ตร.เองผู้บังคับบัญชาในระดับสูงขององค์กรตำรวจ ก็ไม่อาจจะมีมติที่ขัดแย้งกับนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้ที่มีอำนาจในการคัดเลือกผู้เหมาะสมในการดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและให้คุณให้โทษได้ องค์กรดังกล่าวจึงมีลักษณะที่ไม่อาจจะกำหนดนโยบายทางการบริหารให้เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมได้อย่างแท้จริง
2.2การจัดองค์กรบริหารงานใหม่ที่เป็นกลางและมีหลักประกันการส่งเสริมวิชาชีพตำรวจ
คณะผู้วิจัยจึงเห็นว่าควรจัดโครงสร้างองค์กรควบคุมการบริหารใหม่เรียกว่า คณะกรรมการควบคุมและติดตามการบริหารงานตำรวจ หรือ กก.ตร.
กก.ตร. นี้ จะต้องมีผู้แทนจากภาคประชาชนผ่านฝ่ายการเมืองและประชาชนโดยตรงซึ่งจะต้องไม่ใช่ข้าราชการตำรวจ เพื่อป้องกันมิให้ขัดกันซึ่งผลประโยชน์ (conflict of interest) ในลักษณะการขัดกันซึ่งผลประโยชน์เพราะโครงสร้าง (Structural Bias) และการขัดกันเพราะสถานะของแต่ปัจเจกชน เช่น กรณีผู้บังคับบัญชาระดับสูงเป็นกก.ตร. ด้วย ย่อมจะมีข้อครหาในด้านต่าง ๆ เช่นการแต่งตั้งโยกย้ายที่เอื้อประโยชน์ซึ่งกันและกันหรือการละเว้นไม่ตรวจสอบการบริหารงานตำรวจซึ่งตนเองมีส่วนได้เสียอยู่ เป็นต้น คณะผู้วิจัยเห็นว่า ควรนำรูปแบบองค์กรควบคุมการบริหารงานตำรวจของญี่ปุ่นซึ่งเรียกว่า The National Public Safety Commission ซึ่งมีลักษณะโครงสร้างองค์กรตำรวจที่คล้ายคลึงกันมาประยุกต์ใช้กับตำรวจไทยอย่างมากโดย กก.ตร. นี้ จะมีนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการ ซึ่งไม่มีอำนาจในการออกเสียงใดๆ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่ได้รับการคัดสรรและแต่งตั้งจากนายกรัฐมนตรีโดยได้รับความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ กรรมการมีวาระ 5 ปี ปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลาจำนวนไม่เกิน 4 คน โดยจะต้องไม่เป็นหรือ ผู้ที่เคยเป็นข้าราชการตำรวจหรือข้าราชการอัยการในระยะเวลา 5 ปี ก่อนได้รับการแต่งตั้ง นอกจากนี้กรรมการจะมาจากการเสนอชื่อของพรรคการเมืองเดียวกันเกินสองคนไม่ได้ ซึ่งจะสร้างความเป็นกลางทางการเมือง นอกจากนี้ยังสามารถขจัดปัญหาความขัดกันของสถานะข้างต้นไปได้ เนื่องจาก กก.ตร. นี้จะไม่มีองค์ประกอบจากผู้บังคับบัญชาขององค์กรตำรวจเลยจึงเป็นหลักประกันว่าจะสามารถลดระบบอุปถัมภ์ได้เป็นอย่างดี และสร้างความสง่างามให้กับผู้บริหารงานขององค์กรตำรวจในการตรวจสอบและประเมินการปฏิบัติงานของข้าราชการตำรวจได้อย่างเต็มที่โดยไม่มีข้อครหาเรื่องผลประโยชน์ขัดกันโดยเชิงโครงสร้างด้วย
นอกจากจะมีกก.ตร. ในระดับชาติแล้ว ยังควรสร้างองค์กร กก.ตร. ระดับจังหวัดขึ้นมาทำหน้าที่กำกับดูแลการบริหารงานตำรวจในระดับจังหวัดเช่นเดียวกับองค์กรตำรวจญี่ปุ่นที่มีคณะกรรมการ PrefecturalPublic Safety Commission ประจำแต่ละจังหวัด ทั้งนี้เพื่อให้ องค์กรตำรวจระดับจังหวัดมีความคล่องตัวและสามารถสนองตอบความต้องการของประชาชนได้อย่างทันท่วงที กก.ตร.จังหวัดจะมีที่มาจากบุคลากรที่ได้รับการยอมรับนับถือและผ่านการคัดสรรและเห็นชอบจากวุฒิสภา ซึ่งจะประกอบด้วยกรรมการ 3 5 คนขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรและขนาดของจังหวัด โดย กก.ตร. นี้จะต้องเป็นผู้เสนอแนะและเห็นชอบในการแต่งตั้งหัวหน้าตำรวจในระดับจังหวัดและผ่านความเห็นชอบของ กก.ตร. ระดับภาค ซึ่งผู้ที่จะได้รับการเสนอชื่อเป็นหัวหน้าตำรวจจังหวัดจะต้องมีผลงานโดดเด่น ผ่านการประเมินความรู้และความสามารถ และความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดนั้นๆ ประกอบกัน สำหรับบทบาทของ กก.ตร.ในระดับจังหวัดนั้น จะมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและติดตามผลการปฏิบัติงานเจ้าหน้าที่ตำรวจภายในจังหวัดของตนโดยให้ถือเป็นเจ้าพนักงานและปฏิบัติงานเต็มเวลา
ภาพที่ 1 : แสดงองค์ประกอบของคณะกรรมการเพื่อความปลอดภัยแห่งชาติและ คณะกรรมการเพื่อความปลอดภัยในระดับจังหวัด ซึ่งมีจุดเชื่อมโยงในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
2.3แนวทางในการปรับปรุงกลไกให้สอดคล้องกับการสถาปนา กก.ตร.
1) ยุบเลิกก.ต.ช. และ ก.ตร. ให้มีเพียง กก.ตร. เพียงองค์กรเดียว ซึ่งทำงานเต็มเวลาและเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายซึ่งจะต้องรับผิดตามกฎหมายอย่างรุนแรงหากใช้อำนาจโดยไม่ชอบ
2)กก.ตร. จะต้องประกอบด้วยกรรมการเพียง 5 คนมีทั้ง กก.ตร.ระดับชาติ และ กก.ตร. ในระดับจังหวัด โดยมีที่มาจากฝ่ายการเมืองโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีตัวแทนฝ่ายการเมืองที่คัดเลือกกันเองอีกไม่เกิน 2คน ซึ่งจะเป็นนักการเมืองและเป็นข้าราชการหรือประกอบอาชีพที่ขัดแย้งผลประโยชน์ในการปฏิบัติงานของตำรวจไม่ได้นอกจากนี้ ยังประกอบด้วย ฝ่ายประชาชนที่สมัครเข้ารับการคัดเลือกโดยตรงและผ่านคณะกรรมการตรวจสอบประวัติ และสรรหาจากสภาผู้แทนราษฎรอีก 2 คน โดยกระบวนการตรวจสอบประวัติการสัมภาษณ์และการจะต้องมีการถ่ายทอดสดผ่านโทรทัศน์
3)ประธาน กก.ตร. ไม่มีอำนาจหน้าที่ใด ๆนอกจากการเสนอความคิดเห็นและการนำเสนอนโยบายให้ กก.ตร.เห็นชอบเว้นแต่กรณีคะแนนเสียงเท่ากัน ให้ประธาน กก.ตร. ชี้ขาด
4)การผลักดันนโยบายให้ดำเนินการโดยการแต่งตั้ง อนุกรรมการขึ้นมาโดยจะต้องมีคุณวุฒิ ความรู้ ความสามารถ เป็นที่ประจักษ์และจะต้องเป็นผู้ปฏิบัติงานเต็มเวลาเช่นเดียวกัน
5)สำนักงานฝ่ายเลขานุการ ให้ยกสถานะ สำนักงาน ก.ต.ช. ในปัจจุบัน กับสำนักงาน ก.ตร. รวมกันให้เป็นอิสระจากผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมาขึ้นในบังคับบัญชาของ กก.ตร. อย่างเด็ดขาดโดยผู้บริหารและข้าราชการในสังกัดสำนักงานเลขานุการ กก.ตร.จะมีสถานะเป็นข้าราชการพลเรือน (Civilian Officers) ที่สังกัดกก.ตร. มีระเบียบบริหารราชการ เงินเดือนและกำลังพลเป็นอิสระจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และให้สำนักงานนี้ ขนาดกะทัดรัดและมีสถานะสูงกว่าหรือเทียบเท่าผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติเพื่อให้สามารถควบคุมและประสานงานกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ
6)ให้ยุบองค์กรในส่วนกองบัญชาการต่าง ๆ ลงไประดับปฏิบัติงาน ให้มี กก.ตร.จังหวัดควบคุมการบริหารงานข้าราชการตำรวจในจังหวัดนั้นๆ อย่างมีเอกภาพ ซึ่งจะทำให้การบริหารราชการตามนโยบาย กก.ตร.ระดับชาติเป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ให้เปลี่ยนแปลงสถานะ ผู้บัญชาการภาคเป็นผู้ตรวจราชการพร้อมกับการปรับเกลี่ยกำลังพลในระดับสูงในตำแหน่งที่ซ้ำซ้อนลงสู่การปฏิบัติงานในระดับจังหวัดให้มากที่สุด
กล่าวโดยสรุป เมื่อเปรียบเทียบกับการโครงสร้างควบคุมการบริหารงานตำรวจของสำนักงานตำรวจแห่งชาติในปัจจุบัน(ปรับปรุงโครงสร้างล่าสุด ปี พ.ศ.2552 )จะเห็นได้ว่ามีองค์กรควบคุมการบริหารงาน 2 องค์กร ได้แก่ก.ต.ช. และ ก.ตร. และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติก็มีอำนาจบังคับบัญชาหน่วยงานทั้งเป็นกองบัญชาการและหน่วยงานในสังกัดสำนักงานผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติโดยเฉพาะหน่วยงานที่เป็นสำนักงานเลขานุการของ ก.ตร. และ ก.ตร. รวมถึงการตรวจสอบภายในและรับเรื่องร้องเรียนก็อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติซึ่งถือว่าขัดกับหลักการจัดองค์กรที่ต้องสร้างความสมดุลและตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพไปพร้อมๆ กัน ดังนี้
| | | |
| | | หน่วยงานสังกัดสำนักผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เช่น สำนักงาน ก.ตร., สง.ก.ต.ช., หน่วยงานตรวจสอบภายในและรับเรื่องราวร้องทุกข์ ฯลฯ | |
|
คณะผู้วิจัยได้เสนอว่า ควรรวม ก.ต.ช. และก.ตร. เข้าด้วยกัน แล้วสถาปนาองค์กร กก.ตร. ขึ้นใหม่ ที่มีความเหมาะสม เล็กกะทัดรัด และมีความรับผิดชอบสูง ปฏิบัติงานเต็มเวลา พร้อมปรับปรุงหน่วยงานที่มีอยู่ในปัจจุบันให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นโดยเชื่อว่าโครงสร้างขององค์กรจะเป็นเครื่องกำหนดพฤติกรรมและวัฒนธรรมขององค์กรนั้น ๆ ดังนั้นจึงต้องแยกหน่วยงานธุรการของ ก.ต.ช. และ ก.ตร.รวมถึงหน่วยงานตรวจสอบภายในและหน่วยรับเรื่องราวร้องทุกข์มิให้ขึ้นตรงต่อการบังคับบัญชาของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ แต่จะต้องขึ้นตรงต่อ กก.ตร. ในระดับชาติโดยองค์กรเหล่านี้ จะไม่เป็นข้าราชการตำรวจ แต่จะเป็น Civilian officer ที่มีสายการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อ กก.ตร.ที่เป็นอิสระจากผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ โดยจะมีโครงสร้าง ดังนี้
| | | |
| | | กองบัญชาการเฉพาะทาง และ หน่วยงานสังกัดสำนักผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (เดิม) ยกเว้น สง. ก.ตร., สง.ก.ต.ช., หน่วยงานตรวจสอบภายในและรับเรื่องราว ร้องทุกข์ ฯลฯ | |
|
3. ข้อเสนอแนะอื่น ๆ
เมื่อมีการพัฒนาองค์กรกำหนดนโยบายและการกำหนดโยบายการบริหารงานตำรวจทั้งในระดับชาติและระดับจังหวัดอย่างใกล้ชิดโดยมีความยึดโยงระหว่างภาคประชาชนที่ได้รับการคัดเลือกเข้ามาโดยวุฒิสภาเห็นชอบแล้ว ผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นและการตรวจสอบประวัติอย่างเข้มข้นแล้ว องค์กรนี้จะสร้างมาตรฐานการปฏิบัติงานของตำรวจให้มุ่งเข้าสู่ความเป็นวิชาชีพที่น่าเคารพศรัทธาโดยจะต้องมีสำนักงาน กก.ตร. เป็นฝ่ายเลขานุการ ซึ่งจะฝ่ายสนับสนุนทางวิชาการและเป็นฝ่ายตรวจสอบการทำงานของตำรวจที่มีการร้องเรียนเข้ามาเสมือนหนึ่งเป็นองค์กรอิสระแยกจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ กระบวนการสืบสวนสอบสวนและตรวจสอบข้อเท็จจริงดังกล่าวจะเป็นหลักประกันความไว้เนื้อเชื่อใจของประชาชนที่ร้องเรียนเข้ามาว่าตำรวจจะไม่ช่วยเหลือกันปกปิดความไม่ดีงามแล้วทำให้ทั้งตำรวจที่ดีเสื่อมเสียไปด้วย พร้อมกับการลดน้อยถอยหลังของความศรัทธาที่ประชาชนมีต่อตำรวจอย่างถาวรในที่สุด
นอกจากนี้ เมื่อมีองค์กร กก.ตร.ขึ้นมาแล้ว ย่อมจะต้องมีการสร้างหลักประกันให้ตำรวจดำรงตนได้อย่างมีเกียรติศักดิ์ศรี มีระบบค่าตอบแทนที่ดี พร้อมกับระบบตรวจสอบที่เข้มแข็งและระบบสนับสนุนการทำงานที่มีพร้อมเพรียง ซึ่งจะได้นำเสนอในบางประเด็นในส่วนต่อไป
ประการที่สอง
การกำหนดระบบการบริหารงานภายในเกี่ยวกับการแต่งตั้งโยกย้ายให้เป็นธรรมและมีความโปร่งใส
แต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจ ยังมีข้อครหาเกี่ยวกับการใช้ระบบอุปถัมภ์ทั้งภายในและภายนอกหน่วยงานการแต่งตั้งโยกย้ายที่ปราศจากความยุติธรรม โดย ก.ตร. เป็นเพียงตรายางเท่านั้น แม้ว่าภายหลังปี พ.ศ. 2541 ได้มีการปรับปรุงองค์กรตำรวจโดยโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทยไปจัดตั้งสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 และได้มีการตรา กฎ ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตำรวจระดับสารวัตร ถึง จเรตำรวจแห่งชาติ และรองผู้บัญชาการตำรวจพ.ศ.2549 ขึ้นมาแล้วก็ตามแต่การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจก็ยังคงเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ถึงสภาพปัญหาการโยกย้ายที่ไม่เป็นไปตามหลักคุณธรรม รวมถึงปัญหาการซื้อขายตำแหน่งในการแต่งตั้งในวาระประจำปี พ.ศ.2551-2553 จำนวนมาก และรวมถึงการเพิกถอนการแต่งตั้งที่ไม่ชอบธรรมโดยศาลปกครอง
คณะผู้วิจัยมีความเชื่อว่าหากมีระบบคุณธรรม เช่น มีระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานที่ชัดเจนและโปร่งใสตรวจสอบได้จากภาคประชาชน ก็จะทำให้เจ้าหน้าที่ตำรวจเหล่านั้นมีความเจริญก้าวหน้าตามผลการปฏิบัติงานอันจะทำให้ข้าราชการตำรวจมีความมุ่งมั่นในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อประชาชน ด้วยเหตุผลดังกล่าว หากสำนักงานตำรวจแห่งชาติมีความประสงค์จะพัฒนาต้นทุนมนุษย์ขององค์กรตำรวจให้มีความลักษณะตำรวจอาชีพอย่างแท้จริงแล้วก็จะต้องเริ่มจากการจัดทำตัวชี้วัดที่ชัดเจน ทำให้การแต่งตั้งเพื่อเลื่อนตำแหน่งหรือโยกย้ายเป็นไปด้วยความโปร่งใสตามกติกาที่เป็นธรรม เสมอภาครวมทั้งยังกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันในการปฏิบัติงานโดยนำผลความพึงพอใจของประชาชนหรือลูกค้าที่รับบริการเข้ามาพิจารณาเป็นองค์ประกอบสำคัญ โดยคณะผู้วิจัยขอเสนอหลักการสำคัญ ๆ ดังนี้
1. การสรรหาผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติอาจกำหนดให้มีทางเลือกในการคัดเลือกจากผู้สมัครใจเข้ารับการคัดเลือกจากภายนอกองค์กรตำรวจโดยคำนึงถึงปัจจัยเรื่องประสบการณ์ ความรู้ความสามารถ และความสำเร็จในการปฏิบัติงานในอดีตมาประกอบกันโดยมีคณะกรรมการคัดเลือกที่ได้รับการแต่งตั้งจากรัฐสภาและมีกระบวนการสรรหาที่ชัดเจนมีระบบการสัมภาษณ์ซักถามประวัติและแนวคิดในการบริหารราชการตำรวจและการให้บริการแก่สังคมถ่ายทอดสดผ่านสถานีวิทยุเพื่อกำหนดให้เป็นพันธะสัญญาในการปฏิบัติงานต่อประชาชน ทั้งนี้ระบบเปิดจะไม่ปิดโอกาสที่จะคัดเลือกจากข้าราชการตำรวจระดับรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติที่ยังอยู่ในตำแหน่งหน้าที่ราชการแต่จะต้องผ่านกระบวนการสัมภาษณ์เช่นเดียวกัน
2.การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้ระบบตำแหน่งตำรวจในปัจจุบันให้มีสายการบังคับบัญชาสั้นลงโดยตัดโอนตำแหน่งผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคให้เป็นตำแหน่งผู้ตรวจราชการภาค มีระดับตำแหน่งเทียบเท่าผู้บัญชาการเพื่อให้สอดคล้องกับข้อเสนอในส่วนของโครงสร้างซึ่งจะมีการยุบกองบัญชาการตำรวจภูธรภาคลง เพราะปัจจุบันมีสายการบังคับบัญชายาวเกินไปทำให้เกิดความล่าช้าในการบริหารราชการ อีกทั้งในปัจจุบันสามารถนำเทคโนโลยีมาใช้ในการปฏิบัติงานถ่ายทอดนโยบายและคำสั่งจากส่วนกลางลงสู่ระดับจังหวัดได้อย่างรวดเร็วแล้วองค์กรในระดับภาคจึงไม่มีความจำเป็นเมื่อทำการปรับปรุงองค์กรในระดับภาคแล้วก็จะสามารถเกลี่ยกำลังพลที่ขาดแคลนลงสู่ระดับปฏิบัติได้ทั้งนี้ จำนวนผู้ตรวจราชการดังกล่าวจะต้องมีไม่เกิน ๑๐ คน ในอนาคตโดยเมื่อข้าราชการตำรวจที่ดำรงตำแหน่งผู้ช่วย ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคเกษียณอายุราชการไปตำแหน่งดังกล่าวก็จะถูกปรับลดลงไปเป็นอัตราชั้นประทวนเพื่อนำกำลังไปปฏิบัติงานให้บริการแก่ประชาชนต่อไป สำหรับผู้ตรวจราชการภาคนั้นจะมีหน้าที่รับผิดชอบประสานนโยบายของสำนักงานตำรวจแห่งชาติและประสานการปฏิบัติของตำรวจในแต่ละเขตจังหวัดหากมีความจำเป็น
นอกจากนี้ ยังจะต้องปรับเปลี่ยนระบบตำแหน่งรองผู้บัญชาการตำรวจภูธรให้ไปทำหน้าที่หัวหน้าตำรวจภูธรจังหวัดในอัตราที่เกษียณและตำแหน่งดังกล่าวจะหมดไปในอนาคต ทั้งนี้ จะต้องมีการปรับกฎเกณฑ์เกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ในระดับตำแหน่งผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัดลงไปถึงระดับปฏิบัติการให้มีสิทธิประโยชน์สูงขึ้นและสามารถเจริญเติบโตขึ้นเป็นผู้ตรวจราชการภาค รองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติตามขีดความสามารถ
ส่วนหน่วยเฉพาะทางจะต้องปรับปรุงให้มีขนาดเล็กและกะทัดรัดมีสมรรถภาพสูง เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติงานของตำรวจภูธรจังหวัดเป็นสำคัญและเพื่อตรวจสอบการปฏิบัติงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ตำรวจในระดับจังหวัดนั้น
3. การแต่งตั้งโยกย้ายจะกระทำได้ในเขตจังหวัดนั้นหรือ ภายในกองบัญชาการของเฉพาะทางนั้น หรือระหว่างหน่วยงานในสังกัดสำนักงานผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติเท่านั้น จะโยกย้ายข้ามจังหวัดและข้ามกองบัญชาการไม่ได้อีกต่อไปเว้นแต่ ในการแต่งตั้งเพื่อดำรงตำแหน่งสูงขึ้น ทั้งนี้ ในส่วนของกองบัญชาการตำรวจเฉพาะ
4.ปรับปรุงการแต่งตั้งให้สอดคล้องกับข้อเสนอในส่วนของโครงสร้างองค์กรตำรวจใหม่ดังนี้
4.1 การแต่งตั้งหัวหน้าตำรวจจังหวัดให้ต้องเป็นข้อเสนอของ กก.ตร. จังหวัดและเสนอให้ กก.ตร. ระดับชาติพิจารณาให้ความเห็นชอบ ส่วนการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจระดับรองหัวหน้าตำรวจจังหวัดลงไปจนถึงระดับรองสารวัตรนั้น ให้นำ กฎ.ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตำรวจระดับสารวัตร ถึง จเรตำรวจแห่งชาติ และรองผู้บัญชาการตำรวจพ.ศ.2549 มาประยุกต์ใช้โดยอนุโลม ทั้งนี้ผู้ที่จะได้รับการเลื่อนตำแหน่งจะผ่านการทดสอบความรู้ทางวิชาการโดยให้นำคะแนนการทดสอบความรู้ทางวิชาการโดยองค์กรภายนอกมาคิดเป็นสัดส่วนแบบผกผันผสมกับคะแนนอาวุโส ความรู้ความสามารถ และผลการปฏิบัติงานและความพึงพอใจของประชาชนในเขตพื้นที่รับผิดชอบ โดยมีระบบให้คะแนนตามหลักเกณฑ์ทางวิทยาศาสตร์ที่ชัดเจน ตัวอย่างเช่น การให้คะแนนภาควิชาการ อาจให้น้ำหนักในแต่ละระดับตำแหน่งแตกต่างกันทั้งนี้เพราะ ผู้บริหารในระดับสูงย่อมจะต้องมีเทคนิคทางบริหารและภาวะผู้นำที่สูงขึ้น คะแนนความเหมาะสมก็จะต้องมีอัตราส่วนที่สูงขึ้นดังนั้น คะแนนสอบความรู้ทางวิชาการเพื่อเลื่อนระดับเป็นสารวัตรก็จะมีอัตราที่สูงกว่าการเลื่อนขึ้นดำรงตำแหน่งรองผู้กำกับการ และคะแนนทางวิชาการจะมีน้ำหนักน้อยลงไปสำหรับการเลื่อนในระดับตำแหน่งสูงขึ้น โดยคะแนนสำหรับผลการปฏิบัติงานจะมีน้ำหนักมาก ขึ้นด้วย อย่างไรก็ตาม สำนักงานตำรวจแห่งชาติอาจจะกำหนดสัดส่วนของผู้มีอาวุโสไว้ด้วยก็ได้ แต่ผู้มีอาวุโสเหล่านั้นก็จะต้องผ่านการทดสอบภาคทฤษฎีเช่นเดียวกัน หากข้าราชการตำรวจที่มีสิทธิได้รับการคัดเลือกได้คะแนนทางวิชาการไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่กำหนดก็จะไม่มีสิทธิเข้ารับการคัดเลือกเพื่อดำรงตำแหน่งสูงขึ้นเลย เป็นต้น
4.2 ระบบการแต่งตั้งในระดับรองหัวหน้าตำรวจลงไปให้เป็นอำนาจของหัวหน้าตำรวจภูธรจังหวัดในการพิจารณาเพื่อเสนอเข้าสู่การพิจารณาของกก.ตร.จังหวัด โดย กก.ตร. จังหวัดอาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาศึกษาผลการปฏิบัติ ทัศนคติ ค่านิยมและความพึงพอใจของประชาชนต่อการปฏิบัติงานของข้าราชการตำรวจที่ได้รับการเสนอชื่อดังกล่าว และเสนอชื่อข้าราชการตำรวจที่ไม่อยู่ในบัญชีของหัวหน้าตำรวจขึ้นพิจารณาเปรียบเทียบได้ หากมีข้อโต้แย้งใด ๆ ให้ส่งให้ กก.ตร.ระดับชาติพิจารณาชี้ขาด
4.3 การพิจารณาแต่งตั้งข้าราชการตำรวจอาจจะมีรายละเอียดปลีกย่อยลงไปอีกหลายประการซึ่งสำนักงานตำรวจแห่งชาติอาจจะต้องพิจารณาในรายละเอียด เช่น การกำหนดแท่งหรือสายงานเฉพาะแยกจากกันตามความชำนาญเฉพาะด้าน(Specialization) เป็นต้นว่า การแยกสายงานสืบสวนสอบสวนและสายงานป้องกันปราบปรามออกจากกัน โดยสายงานป้องกันปราบปรามอาจจะรวมเอาสายงานจราจรและอำนวยการเข้าด้วยหรือไม่ก็ได้ โดยหากเห็นว่าการรวมเอาสายงานจราจรป้องกันปราบปรามและอำนวยการเข้าด้วยกันแล้วก็อาจจะเกิดความคล่องตัวในการบริหารงานและการสับเปลี่ยนกำลังพลได้สะดวกและเป็นประโยชน์กับประชาชนยิ่งกว่า
อย่างไรก็ตามข้อเสนอข้างต้น จะต้องมีการปรับปรุงและแก้ไขพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547หลายประการ ซึ่งอาจจะต้องเป็นปนิธานที่แน่วแน่ของฝ่ายการเมือง ดังนั้นในกรณีที่ยังไม่อาจจะแก้ไขพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 แนวทางการแก้ไขปัญหาการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจ อาจจะพิจารณาดำเนินการดังนี้
1.การสร้างค่านิยมและจริยธรรมของฝ่ายการเมืองที่กำกับการบริหารราชการตำรวจให้เคารพในวิชาชีพตำรวจโดยอาจจะกำกับนโยบายในการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจ แต่จะต้องไม่เข้าแทรกแซงการบริหารงานบุคคลภายในขององค์กรตำรวจในทุกรูปแบบโดยในอนาคตหากผลักดันให้เกิด กก.ตร. ขึ้นมาแล้วก็จะทำให้ฝ่ายการเมืองเข้ามากำหนดนโยบายได้ แต่ไม่อาจเข้ามาแทรกแซงการปฏิบัติงานใดๆ ได้
2.เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการบริหารงานบุคคลภายในสำนักงานตำรวจแห่งชาติจะต้องยึดหลักเกณฑ์ตาม กฎ.ก.ตร.ฯ ปี พ.ศ.2549 โดยเคร่งครัดโดยนำหลักเกณฑ์อาวุโสมาพิจารณาประกอบอย่างมีนัยสำคัญโดยจะต้องมีการจัดลำดับเรียงตามรายชื่อผู้เหมาะสมในการเลื่อนตำแหน่งตามลำดับอาวุโสและนำผลการปฏิบัติงานมาแสดงเป็นรายบุคคล ตลอดจนอาจจะกำหนดหลักเกณฑ์อื่น ๆ ประกอบ เช่นการวัดคะแนนความพึงพอใจของประชาชนในเขตพื้นที่รับผิดชอบ การประเมินจากผู้ใต้บังคับบัญชา การทดสอบภาควิชาการซึ่งในปัจจุบันว่าเป็นเรื่องที่สำคัญและมีความจำเป็นสำหรับการเตรียมพร้อมในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนเป็นอย่างยิ่งตำรวจจึงต้องมีความรู้ทั้งภาคปฏิบัติและภาควิชาการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น หากผู้มีอาวุโสในลำดับต้นมีความรู้ความสามารถ และผ่านเกณฑ์ทดสอบทางวิชาการ และไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ ก็ควรจะต้องได้รับการเลื่อนตำแหน่งก่อนในอัตราส่วนที่ไม่เกินที่กำหนดไว้ในปัจจุบัน คือ ไม่น้อยกว่าร้อย 33 อย่างแท้จริง โดยคิดคำนวณจากอัตราหน่วยที่ในกองบัญชาการนั้น ๆเป็นสำคัญ โดยจะต้องใช้ในอัตราร้อยละ 33นี้ ตั้งแต่ระดับ รองสารวัตร จนถึงระดับรองผู้บัญชาการเพื่อให้เกิดความแน่นอนว่า การเลื่อนตำแหน่งใด ๆจะต้องพิจารณาจากบุคลากรในกองบัญชาการนั้น ๆ เป็นสำคัญ ซึ่งกรณีนี้จะเป็นการสอดคล้องกับมาตรา 54แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 ที่กำหนดให้การเลื่อนตำแหน่งจะต้องคัดเลือกจากตำรวจที่อยู่ในกองบัญชาการนั้นๆ เท่านั้น การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งสูงขึ้นข้ามกองบัญชาการจึงเป็นสิ่งที่ขัดต่อพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 อย่างชัดแจ้ง
3. ในระหว่างที่ยังไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ.2547 ตามข้อเสนอในส่วนที่ 1 นั้น จะต้องการแก้ไขกระบวนการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจที่สร้างปัญหาด้านการบริหารงานบุคคลในแต่ละภาคให้ชัดเจน โดยให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) ประจำทุกภาค และกองบัญชาการเฉพาะทางขึ้นมาให้ชัดเจน
เนื่องจากการจัดทำบัญชีสรรหา พบว่ามีปัญหาในกระบวนการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจแทบทุกระดับและจากการวิเคราะห์ปัญหาของกระบวนการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจพบว่า การจัดทำบัญชีสรรหา นับว่าเป็นต้นธารที่สำคัญด้วยเหตุที่ว่ารายชื่อของผู้ที่มีคุณสมบัติทุกคนจะได้รับการสรรหาเข้าไปอยู่ในกลุ่มผู้ที่เหมาะสมหรือไม่? อย่างไร? เพราะการใช้หลักเกณฑ์พิจารณาสรรหาไม่ได้ใช้หลักเกณฑ์อาวุโสเป็นหลักสำคัญอย่างเดียวเพราะการใช้บัญชีสรรหาพิจารณาตามความเหมาะสมแล้วคัดเลือกตัด 50% ดังนั้นอาวุโส 33% เป็นการนำมาพิจารณาภายหลังจากการพิจารณาความเหมาะสม เป็นต้น
สำหรับที่มาของคณะกรรมการข้าราชการตำรวจภาคมีประเด็นที่จะต้องพิจารณา คือ บุคคลใดสมควรเป็น ก.ตร.ภาค หรือกองบัญชาการ อาจจะต้องพิจารณาในประเด็นความเป็นกลางหรือความสมดุลทางการเมืองและตัวแทนจากภาคประชาชนที่ได้รับความเคารพนับถือ แต่จะต้องเป็นองค์กรที่มีขนาดเล็กและได้รับการยอมรับจากประชาชนอย่างกว้างขวาง และจะต้องมีความรับผิดตามกฎหมายในฐานะเป็นเจ้าพนักงานด้วย
สรุป
คณะผู้วิจัยได้เสนอไว้ใน 2 ลักษณะ กว้าง ๆโดยไม่ได้ลงรายละเอียดมากนัก ในรูปแบบแรก เป็นการเสนอให้สอดคล้องกับแนวทางที่คณะผู้วิจัยเชื่อว่าหากมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างขององค์กรตำรวจ และเกิด กก.ตร.ขึ้นตามแนวทางที่กล่าวไว้ในส่วนที่ 1 แล้วก็จะทำให้สายการบังคับบัญชาของตำรวจสั้นลงและมีการกระจายอำนาจลงไปในระดับจังหวัดมากขึ้น ดังนั้น กก.ตร. จังหวัดก็จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายตลอดจากติดตามการบริหารงานตำรวจให้สอดคล้องกับหลักการ ตำรวจของประชาชนอย่างจริงจัง
ส่วนในตัวแบบที่สองเป็นการประยุกต์นำหลักเกณฑ์ที่มีอยู่มาผสมผสานกับแนวคิดเรื่องการประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างจริงจังตลอดจนจะต้องวัดความพึงพอใจของประชาชนและวัดความรู้ความสามารถภาคทฤษฎีของผู้ที่เหมาะสมจะได้รับการเลื่อนตำแหน่งดังกล่าวด้วยโดยนำ กฎ ก.ตร. ฯ ปี พ.ศ.2549 มาประยุกต์ใช้ซึ่งจะต้องมีการแก้ไขในรายละเอียดอีกมากพอสมควร และจะต้องมีการศึกษาในรายละเอียดกันต่อไป
สำหรับการพัฒนาองค์กรตำรวจในประการอื่น เช่น การกำหนดค่าตอบแทนและสวัสดิการที่เหมาะสม เมื่อเทียบกับบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม และการสร้างระบบการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบการบริหารงานตำรวจเพื่อเป็นหลักประกันในการสร้างความเชื่อมั่นและศรัทธาของประชาชนและสังคมต่อองค์กรตำรวจ เป็นเรื่องที่สำคัญมาก หากมีการกำหนดค่าตอบแทนที่สูงเพียงพอและมีการตรวจสอบและควบคุมกำกับที่เพียงพอและมีประสิทธิภาพแล้วก็จะเกิดประโยชน์อย่างสูงต่อสังคม ซึ่งคณะผู้วิจัยได้เสนอคร่าว ๆ ไปแล้วในส่วนของการปรับปรุงโครงสร้างของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ คณะผู้วิจัยจะได้นำเสนอในรายละเอียดต่อสาธารณชนในโอกาสหน้า
อย่างไรก็ตาม แนวทางดังกล่าวเป็นสิ่งที่ตำรวจจะต้องช่วยกันขบคิดว่าจะดำเนินการอย่างไร เพื่อให้ตำรวจเองได้ดำรงอยู่อย่างมีเกียรติเป็นที่ยอมรับของสังคมโดยรวม ซี่งท้ายที่สุด ประชาชนจะได้รับประโยชน์โดยตรงหากประชาชนสามารถเข้าถึงและตรวจสอบตำรวจได้ ให้คุณให้โทษตำรวจได้ และตอบแทนคุณงามความดีของตำรวจได้ ภายใต้มาตรการที่เหมาะสมและสมดุล
ประเสริฐ เมฆมณี, ประเสริฐ เมฆมณี, ตำรวจและกระบวนการยุติธรรม, 2523 หน้า 61
ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์, การบริหารงานตำรวจ, 2530หน้า 131-33
ที่มา Police of Japan 2009, available at,