ภคพร กุลจิรันธร

บทนำ

ตามความเห็นของWoodrowWilson (1887;Shafritz, Jay M. and Albert C. Hyde, 2007;16-27) การบริหารงานภาครัฐเป็นส่วนที่เห็นได้ชัดที่สุดของรัฐบาลเป็นฐานะการเป็นผู้บริหาร ผู้ปฏิบัติ และเป็นส่วนที่มองเห็นได้ของรัฐหากมองจากประวัติศาสตร์ของชาติผู้นำอาจจะแบ่งการบริหารงานภาครัฐได้ 3 ระยะ 1) ช่วงของระบบอำนาจเด็ดขาดของผู้นำ 2)ช่วงรัฐธรรมนูญถูกก่อตั้งเพื่อเข้ามาแทนที่ระบบอำนาจเด็ดขาด และ 3)ช่วงผู้มีอำนาจเข้าสู่การปกครองโดยรัฐธรรมนูญใหม่ที่ส่งเสริมให้พวกเขาเข้าสู่อำนาจสิ่งที่ยากที่สุดสำหรับรัฐบาลคือการมีความก้าวหน้าในการบริหารจัดการและการรับฟังความเห็นของประชาชนเป็นกฎแรกของรัฐบาล

การจัดการภาครัฐมีการพัฒนามาจากการจัดการภาครัฐในยุคพาราไดม์ที่6( Henry,2010:27-43) โดยมีรากฐานมาจากทฤษฎีทางเลือกสาธารณะและเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันใหม่หรือเศรษฐศาสตร์องค์การ มีลักษณะเด่นคือความพยายามแก้ปัญหาของระบบราชการแบบดั้งเดิมโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับปรุงในด้านประสิทธิภาพและการให้บริการประชาชน ทำงานการบริหารจัดการภาครัฐเป็นศาสตร์ที่พัฒนามาจากทฤษฎีทางด้านรัฐศาสตร์และการบริหารภาครัฐ ซึ่งมีการพัฒนาการมาอย่างต่อเนื่องพอจำแนกได้ดังนี้

1.การแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสองส่วน(ค.ศ. 1900-1926) ที่เป็นจุดเริ่มต้นของการศึกษาวิชาบริหารภาครัฐเป็นแนวความคิดของการแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสองส่วนเป็นแนวความคิดของนักรัฐศาสตร์ โดย Goodnow ได้กล่าวว่า รัฐบาลมีหน้าที่แตกต่างกันอยู่ 2 ประการคือการเมืองและการบริหารกล่าวคือการเมืองเป็นเรื่องของการกำหนดนโยบายหรือการแสดงออกซึ่งเจตนารมณ์ของรัฐส่วนการบริหารเป็นการนำนโยบายต่างๆ เหล่านั้น ไปปฏิบัติ ส่วน Leonard D.White ได้ชี้ให้เห็นว่าการเมืองไม่ควรเข้ามาแทรกแซงการบริหารหน้าที่ของการบริหารก็คือ ประหยัดและประสิทธิภาพ

2. หลักของการบริหารจัดการ(ค.ศ. 1927-1937) มองว่าวิชาการบริหารภาครัฐเป็นเรื่องของหลักต่างๆของการบริหารที่มีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์และนักบริหารสามารถที่จะนำเอาหลักต่างๆเหล่านั้นไปประยุกต์ได้ และมองว่าการบริหารภาครัฐและธุรกิจสามารถใช้หลักของการบริหารอย่างเดียวกันได้ตัวอย่างหลักเกณฑ์การบริหารที่มีชื่อเสียง เช่น หลักที่เป็นหน้าที่ของนักบริหารคือ POSDCORBของ Gulick & Urwick เป็นต้น

3. การบริหารภาครัฐคือ รัฐศาสตร์ (ค.ศ. 1950-1970) เป็นยุคที่วิชาการบริหารภาครัฐได้กลับคืนไปเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์อีกครั้ง

4. การบริหารภาครัฐคือวิทยาการทางการบริหาร (ค.ศ. 1956-1970)เป็นช่วงที่นักวิชาการทางการบริหารภาครัฐได้เริ่มค้นหาแนวทางใหม่โดยได้เริ่มมาศึกษาถึงวิทยาการทางการบริหาร ซึ่งหมายถึงการศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีองค์การ(OrganizationTheory) และวิทยาการการจัดการ (Management Science) การศึกษาทฤษฎีองค์การเป็นการศึกษาของนักวิชาการทางจิตวิทยาสังคมสังคมวิทยาบริหารภาครัฐ และบริหารภาครัฐที่จะช่วยให้เข้าใจพฤติกรรมขององค์การพฤติกรรมของคนดีขึ้น ส่วนวิทยาการจัดการเป็นการศึกษาของนักวิชาการทางด้านสถิติการวิเคราะห์ระบบ คอมพิวเตอร์ศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และบริหารภาครัฐที่จะช่วยให้การบริหารมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นและเพื่อที่จะใช้วัดประสิทธิผลของการดำเนินงานได้อย่างถูกต้องแน่นอนยิ่งขึ้นการศึกษานี้จึงเป็นการศึกษาที่มุ่งถึงสิ่งหรือประเด็นที่ศึกษา (Focus) แต่ไม่กำหนดสถานที่จะศึกษา (Lucus)

5. การบริหารภาครัฐคือการบริหารภาครัฐ (ค.ศ. 1970) นักบริหารภาครัฐได้พยายามที่จะศึกษาในลักษณะของสหวิทยาการการสังเคราะห์ ความรู้ความสามารถในสาขาวิชาการต่างๆ มาใช้แก้ปัญหาในสังคมความโน้มเอียงไปสู่เรื่องที่สะท้อนให้เห็นถึงชีวิตในเมืองความสัมพันธ์ทางการบริหารระหว่างองค์การของรัฐและองค์การของเอกชนเขตแดนร่วมกันระหว่างเทคโนโลยีและสังคม

6. การจัดการภาครัฐ (PublicManagement) ในทศวรรษ 1970 กลุ่มการจัดการภาครัฐแบ่งแนวทางการศึกษาของตนออกเป็นอีก3 สาขา คือ การจัดการเชิงปริมาณหรือเชิงวิเคราะห์ซึ่งพัฒนามาจากการวิเคราะห์นโยบายและเศรษฐศาสตร์จะเน้นการใช้เทคนิคเชิงกลยุทธ์ชั้นสูงต่างๆ เช่น การพยากรณ์การวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ โดยต้องให้ผู้บริหารได้มีโอกาสบริหารต้องสนับสนุนให้เกิดการคิดกลยุทธ์ต่างๆโดยหาทางลดกฎระเบียบและการจัดการที่มุ่งเน้นตลาดดังนั้นการปฏิรูประบบราชการจึงเป็นภารกิจที่รัฐบาลในประเทศต่างๆรวมทั้งประเทศไทยได้ทุ่มเทและพัฒนาระบบราชการเพื่อการเป็นระบบราชการยุคใหม่ที่ดำเนินการภายใต้หลักธรรมาภิบาล

จุดเน้นของการจัดการภาครัฐแนวใหม่มีดังนี้1) รัฐจะมีบทบาทหน้าที่เฉพาะในส่วนที่จำเป็นจะต้องทำเท่านั้นเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนและชุมชนมีบทบาทมากขึ้น2) การบริหารจัดการภายในภาคราชการจะมีความรวดเร็วคุณภาพสูงและประสิทธิภาพสูง 3) การจัดองค์กรมีความกะทัดรัดคล่องตัวและปรับเปลี่ยนได้อย่างรวดเร็วเน้นการทำงานที่ใช้เทคโนโลยีเป็นเครื่องมือ4) มีลักษณะของการทำงานที่ทันสมัยใช้เทคโนโลยีเครื่องมืออุปกรณ์ที่เหมาะสมต่อการทำงาน5) ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีคุณภาพสูง 6) ข้าราชการทำงานมุ่งผลสัมฤทธิ์โดยมีประชาชนเป็นเป้าหมาย 7) มีกลไกการบริหารงานบุคคลที่หลากหลายมีระบบค่าตอบแทนที่เป็นธรรมเพื่อเปิดโอกาสให้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถเต็มใจมารับราชการเป็นอาชีพ8) มีวัฒนธรรมและบรรยากาศในการทำงานแบบมีส่วนร่วม9.มีความโปร่งใสตรวจสอบได้จากแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่นับได้ว่าเป็นนวัตกรรมทางการบริหารอย่างหนึ่งที่โดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ(ก.พ.ร)ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฉบับที่ 5 พ.ศ. 2545 ให้ดำเนินการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการจึงได้นำแนวคิดดังกล่าวมาประยุกต์ใช้เป็นหลักคิดหลักปฏิบัติ

โดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการได้วางเป้าประสงค์หลักของการพัฒนาระบบราชการไทยไว้4ประการ คือ 1)พัฒนาคุณภาพการให้บริการประชาชนที่ดีขึ้น 2)ปรับบทบาทภารกิจและขนาดให้มีความเหมาะสม 3)ยกระดับขีดความสามารถและมาตรฐานการทำงานให้อยู่ในระดับสูงและเทียบเท่าเกณฑ์สากลและ 4) ตอบสนองต่อการบริหารปกครองในระบอบประชาธิปไตย ทำให้เจ้าหน้าที่ของภาครัฐต้องมีความเป็นบุคลากรที่มีคุณภาพมากขึ้นเป็นมืออาชีพมากขึ้น แต่โดยที่การบริหารในภาครัฐราชการจะต้องอยู่ภายใต้กฎหมายและกฎระเบียบต่างๆมากมายและอยู่ภายใต้หลักการปกครองแบบ “นิติรัฐ” (Ruleof Law) ด้วยจึงทำให้ภาครัฐจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนรูปแบบของการปกครองแบบเข้มงวดเคร่งครัดมายึดหลักการผ่อนปรนภายใต้“ธรรมาภิบาล” หรือ“การกำกับดูแลที่ดี”(Good Governance) มากขึ้น

จากประเด็นการเปลี่ยนสถานะประชาชนพลเมืองให้กลายเป็นเพียง "ลูกค้า" ตามวิธีคิดแบบภาคเอกชนในแนวคิดแบบ New Public Management (NPM)โดยมองข้ามความเป็นพลเมืองในฐานะผู้ที่ได้รับสิทธิตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญรับรองทั้งในแง่สิทธิ ความคุ้มครอง และการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมเสมอภาคก็คือการลดฐานะของประชาชนเป็นเพียง "ลูกค้า" และในกรณีที่"ลูกค้า" ไม่จ่ายค่าบริการ/ภาษี เขาก็อาจจะไม่ได้รับบริการหรือแม้จะได้รับบริการก็อาจเป็นบริการที่ไม่เท่าเทียมเสมอภาค และต่อมาในคำประกาศแห่งเมืองแบล็คเบิร์ก (BlacksburgManifesto) ( Stivers, Camillam, 1990) ระบุว่า “ความชอบธรรมทางการบริหารจำเป็นต้องมีความรับผิดชอบต่อพลเมืองซึ่งคือ จุดมุ่งหมายของรัฐ ในทางกลับกัน ความรับผิดชอบจำเป็นต้องมีกรอบแนวคิดสำหรับการตีความคุณค่าพื้นฐานซึ่งต้องพัฒนาร่วมกันระหว่างข้าราชการและพลเมืองในสถานการณ์ที่เป็นจริงมากกว่าที่จะกำหนดเพียงข้อสมมติฐานเท่านั้นกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐก็เป็นส่วนหนึ่งของพลเมืองตื่นรู้นั่นเอง” ทำให้แนวคิดการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (NPM)ได้รับการโต้แย้ง และถึงเวลาต้องปรับเปลี่ยนแนวคิดเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุดต่อไป

การบริการสาธารณะแนวใหม่(NewPublic Service: NPS)

การบริการสาธารณะแนวใหม่(NewPublic Service : NPS) คือชุดของแนวคิดเกี่ยวกับบทบาทของการบริหารรัฐกิจภายใต้ระบบการบริหารปกครองที่ให้ความสำคัญกับการบริการสาธารณะการบริหารปกครองแบบประชาธิปไตย และการสร้างความผูกพันของพลเมือง ซึ่งปฏิเสธตรรกะที่เน้นตลาดของกลุ่มการจัดการนิยมหรือกลุ่มการจัดการภาครัฐแนวใหม่(New Public Management : NPM)เป็นทางเลือกที่น่าจะเหมาะสมในยุคปัจจุบันที่รัฐบาลมิได้ทำหน้าในการปกครองเพียงอย่างเดียวแต่ยังต้องทำหน้าที่เสมือนผู้ให้การสนับสนุนช่วยเหลือแก่พลเมืองให้ความสำคัญแก่ความเป็นพลเมืองหรือให้ความสำคัญต่อการเป็นมนุษย์มากกว่าความเป็นผู้ประกอบการหรือผลผลิตที่ได้

Robert B. Denhardt and Janet VinzantDenhardt (2007) ผู้มีบทบาทสำคัญในการนำเสนอแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ได้กล่าวไว้ในส่วนบทนำของหนังสือของเขาว่า“ข้าราชการไม่ได้ส่งมอบบริการสู่ลูกค้าแต่เขาส่งมอบประชาธิปไตย”ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า NPS เป็นแนวคิดของนักรัฐประศาสนศาสตร์สายรัฐศาสตร์ที่ให้ความสำคัญกับเรื่องคุณค่าหรืออุดมการณ์โดยเฉพาะคุณค่าความเป็นประชาธิปไตยมากกว่าเรื่องประสิทธิภาพหรือผลิตภาพ โดยมีแนวคิดพื้นฐานหรือรากฐานของแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่4 ประการหลัก คือ

(1)ทฤษฎีประชาธิปไตยพลเมือง (Theories of DemocraticCitizenship)

(2)ตัวแบบชุมชนและประชาสังคม (Models of Community and CivilSociety)

(3)มนุษย์นิยมองค์การและรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (OrganizationalHumanism and the New Public Administration)

(4)รัฐประศาสนศาสตร์หลังสมัยใหม่ (Postmodern PublicAdministration)

เนื่องจากNPS มีรากฐานจากทฤษฎีเกี่ยวกับประชาธิปไตยและแนวทางอื่น ๆ ในการแสวงหาความรู้ ซึ่งรวมถึงแนวทางแบบประจักษ์นิยม แนวทางการตีความ แนวทางเชิงวิพากษ์วิจารณ์ และแนวทางแบบโพสต์โมเดิร์น จึงมองข้าราชการว่าเป็นคนมีเหตุผลในเชิงยุทธศาสตร์ที่ใช้เหตุผลทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ และองค์การมองผลประโยชน์สาธารณะว่าเป็นผลจากการพูดคุยเกี่ยวคุณค่าที่มีร่วมกันมองประชาชนว่าเป็นพลเมืองซึ่งมีทั้งสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดชอบนักบริหารหรือข้าราชการมีบทบาทรับใช้ประชาชน (Serving) เพราะประชาชนคือเจ้าของประเทศตัวจริงข้าราชการต้องมีบทบาทในการเจรจาไกล่เกลี่ยและเป็นตัวกลางที่จะทำให้เกิดค่านิยมร่วมกันในหมู่พลเมือง ชุมชน และกลุ่มต่าง ๆกลไกที่จะทำให้บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ของนโยบายคือการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐภาคเอกชน และภาคประชาชน เพื่อให้บรรลุผลที่ตกลงร่วมกัน มองว่ากลไกการตรวจสอบมีหลากหลายทั้งด้านกฎหมาย ค่านิยมของชุมชน บรรทัดฐานทางการเมือง มาตรฐานทางด้านวิชาชีพและผลประโยชน์ของพลเมือง ข้าราชการควรมีดุลยพินิจแต่ต้องมีการควบคุมและตรวจสอบโครงสร้างองค์การควรเป็นแบบร่วมมือกันโดยมีผู้นำร่วมทั้งจากภายในและภายนอกองค์การส่วนปัจจัยจูงใจข้าราชการและนักบริหารคือการได้รับใช้ประชาชนและการได้ทำประโยชน์ให้แก่สังคม โดยแนวคิดNPS นี้มีหลักสำคัญ 7 ประการได้แก่

(1)บริการรับใช้พลเมือง ไม่ใช่ลูกค้า (Serve Citizens, NotCustomers)

(2)การค้นหาผลประโยชน์สาธารณะ (Seek the Public Interest)

(3)ให้คุณค่าความเป็นพลเมืองมากกว่าการเป็นผู้ประกอบการ (ValueCitizenship over Entrepreneurship)

(4)คิดเชิงกลยุทธ์และ ปฏิบัติแบบประชาธิปไตย (ThinkStrategically, Act Democratically)

(5)การตระหนักว่าความรับผิดชอบไม่ใช่เรื่องง่าย (Recognize thatAccountability Is Not Simple)

(6)การให้บริการมากกว่าการกำกับทิศทาง (Serve Rather thanSteer)

(7)ให้คุณค่ากับคน ไม่ใช่แค่ผลผลิต (Value People, Not JustProductivity)

จากการศึกษาเปรียบเทียบแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่กับแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในยุคต่างๆจะเห็นได้ว่าการบริการสาธารณะแนวใหม่ (NPS) มีความเหมือนกับแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่(NPA) ค่อนข้างมาก ขณะที่จะมีความแตกต่างกับแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์ดั้งเดิม(TPA) และแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) อยู่พอสมควร

การบริการสาธารณะแนวใหม่(NPS) ให้ความสำคัญกับพลเมือง (Citizen First) ผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) ความเป็นประชาธิปไตย(Democratic) ความสามารถในการรับผิดชอบได้ต่อพลเมือง(Accountability) การเจรจาต่อรองเพื่อหาข้อสรุปและพันธะสัญญาต่อพลเมืองและชุมชน(Community) เพื่อกระจายผลประโยชน์สาธารณะนั้นไปสู่สังคมอย่างแท้จริงขณะที่ TPA ยังมองประชาชนเป็นเพียงผู้รอรับบริการจากรัฐ(Client) เน้นการบริหารภายในมากกว่าภายนอก ยังคำนึงถึงเรื่องประสิทธิภาพประสิทธิผลและประหยัดเป็นค่านิยมหลักในทางการบริหาร จัดองค์การแบบทางการที่เน้นสายการบังคับบัญชาผลประโยชน์สาธารณะถูกกำหนดโดยฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจา หรือกำหนดไว้แล้วในนโยบายและกฎหมายต่างๆความรับผิดชอบได้เป็นเรื่องของผู้เชี่ยวชาญและนักบริหารระดับสูง กระบวนการตัดสินใจต่างๆจึงถูกผูกขาดอยู่ในกลุ่มนักการเมืองและข้าราชการ พลเมืองหรือประชาชนจึงเข้ามามีส่วนร่วมได้ในระดับที่จากัดการปฏิบัติงานก็เป็นไปกฎเกณฑ์ กฎระเบียบ จนส่งผลให้เกิดการทางานที่ขาดประสิทธิภาพและล่าช้าข้าราชการก็ขาดแรงจูงใจในการทางานและถูกปิดกั้นในความคิดสร้างสรรค์

การบริการสาธารณะแนวใหม่(NPS) กับรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (NPA) นั้นมีสาระสำคัญและค่านิยมพื้นฐานที่คล้ายคลึงกันมากไม่ว่าจะเป็นการเน้นการมีส่วนร่วมของพลเมือง ความเป็นประชาธิปไตย บทบาทของนักบริหารรัฐกิจในการเปลี่ยนแปลงสังคมค่านิยมการบริหารที่ไม่ใช่เฉพาะเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัดเท่านั้น แต่ยังให้ความสำคัญกับเรื่องความเสมอภาคเป็นธรรม ความรับผิดชอบได้ จริยธรรมในการบริหาร ซึ่งความคล้ายคลึงกันนี้ทาให้มองได้ว่าแนวคิดทั้งสองเป็นกลุ่มแนวคิดเดียวกันเป็นแนวคิดเชิงปทัสถานที่ปฏิเสธปฏิฐานนิยมทางตรรกะ (Anti-LogicalPositivism) เหมือนกัน เพียงแต่ NPS มาขยายรายละเอียดของNPA เพิ่มขึ้นในหลายๆ ประเด็นเท่านั้น โดย NPS มีระดับในเรื่องการค้นหาความต้องการหรือความจาเป็นของพลเมือง ตลอดจนเรื่องประชาธิปไตยที่มีระดับที่เพิ่มมากขึ้นกว่าNPA และยังพบอีกว่า NPA ถือเป็นหนึ่งในแนวคิดที่เป็นรากฐานของNPS

สำหรับความแตกต่างระหว่างการบริการสาธารณะแนวใหม่(NPS) กับการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) นั้นมีอยู่หลายประเด็นที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงเพราะความตั้งใจของ NPS ในการเป็นแนวคิดหรือวาทกรรมเชิงวิพากษ์NPM ตั้งแต่ที่ NPS ไม่เห็นด้วยที่จะมองประชาชนเป็นลูกค้าเหมือนNPM แต่กลับเห็นว่าประชาชนคือพลเมืองที่ต้องการผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือผลประโยชน์ระยะยาวมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตนหรือผลประโยชน์ระยะสั้นในการบริการสาธารณะนักบริหารรัฐกิจก็เป็นเพียงผู้รับผิดชอบร่วมหาใช่ผู้ประกอบการหรือเจ้าของกิจการไม่ประสิทธิภาพและผลิตภาพไม่ใช่เรื่องที่มีความสำคัญมากไปกว่าความเสมอภาค เป็นธรรม และความรับผิดชอบได้ของภาครัฐโดยเห็นว่าค่านิยมในเรื่องความเป็นธรรม จริยธรรมและความรับผิดชอบได้ต่างหากที่เป็นเป้าหมายของการบริการสาธารณะการบริการของรัฐไม่ได้เป็นการส่งมอบสินค้าหรือบริการให้แก่พลเมืองเท่านั้นแต่มันคือการส่งมอบความเป็นประชาธิปไตยไปสู่พลเมือง

บทความทางวิชาการ ชื่อ The Pursuit of Significanceของ Denhardt นำเสนอว่าแท้จริงแล้วผลประโยชน์ของตนเองเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ภาครัฐไม่สามารถตอบสนองความต้องการแท้จริงของพลเมืองได้และเสนอว่าแนวทาง NPS จะตอบโจทย์เหล่านั้นได้โดยแก้ปัญหาการบริหารจัดการที่มุ่งเน้นให้คามสำคัญกบพลเมืองแบบประชาธิปไตยเป็นหลัก

จึงอาจสรุปได้ว่าแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ (NPS) เป็นแนวคิดเชิงปทัสถานเน้นการวิพากษ์และมีลักษณะเป็นวาทกรรม (Discourse) ที่มีเป้าหมายของการนาเสนอเพื่อการวิพากษ์วิจารณ์แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์อื่นๆโดยเฉพาะการวิพากษ์แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่(NPM) ซึ่งเป็นแนวคิดที่อาศัยรูปแบบการบริหารจากภาคเอกชนมาใช้ โดยประเด็นการวิพากษ์ที่สำคัญคือการจัดการภาครัฐแนวใหม่(NPM) ได้ทำให้เกิดช่องว่างในการบริหารภาครัฐ โดยเฉพาะในเรื่องของความชอบธรรมความสามารถรับผิดชอบได้ การตรวจสอบได้ ภาวะผู้นำและจริยธรรมในทางการบริหาร ซึ่งในหลายกรณีได้เบี่ยงเบนไปจากวิถีทางของประชาธิปไตยโดยเฉพาะในเรื่องของการอยู่นอกเหนือขอบเขตของหลักกฎหมายมหาชน การทุจริตเชิงนโยบายและความขัดแย้งต่อหลักผลประโยชน์สาธารณะการที่สวมวิญญาณผู้ประกอบการมาทำหน้าที่บริหารภาครัฐนั้นทาให้เกิดการมองประชาคนเป็นเพียงลูกค้าให้ความสำคัญเฉพาะการสร้างความพึงพอใจหรือผลประโยชน์เฉพาะหน้าในระยะสั้นๆ เท่านั้น

การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกัน(CollaborativeGovernance)

การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกัน(CollaborativeGovernance) (Chris Ansell& Alison Gash , 2008 ) หมายถึง การจัดปกครองซึ่งหน่วยงานภาครัฐหนึ่งหน่วยงานหรือมากกว่าให้ผู้มีส่วนได้เสียที่ไม่ใช่รัฐเข้ามามีส่วนในกระบวนการตัดสินใจแบบร่วมกันอย่างเป็นทางการมุ่งเน้นฉันทามติ และการอภิปรายร่วมกันโดยมีจุดมุ่งหมายในการกำหนดหรือนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ หรือการจัดการโครงการหรือทรัพย์สินต่างๆของรัฐ การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันเกิดขึ้นมาเพื่อการตอบสนองต่อความล้มเหลวของการดำเนินงานต่อเนื่องและค่าใช้จ่ายที่สูง และการเมืองที่เน้นการควบคุมการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันถูกพัฒนาขึ้นมาเพื่อเป็นทางเลือกให้แก่ความขัดแย้งของพหุกลุ่มผลประโยชน์และความล้มเหลวในเรื่องภาระรับผิดชอบของการจัดการ

การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันประกอบด้วยการจัดการแบบมีส่วนร่วม (ParticipatoryManagement) การกำหนดนโยบายแบบการโต้ตอบกัน (InteractivePolicy Making) และการบริหารปกครองผู้มีส่วนได้เสีย (StakeholderGovernance) และการบริหารจัดการแบบร่วมมือกัน (CollaborativeManagement) เราชอบคำว่า การบริหารปกครอง (Governance) มากกว่าการบริหารจัดการ (Management)เพราะมันมีความหมายที่กว้างกว่า และครอบคลุมด้านต่างๆของกระบวนการปกครองรวมถึงการวางแผน การกำหนดนโยบายและการบริหารจัดการ ในขณะที่คำว่า ความร่วมมือกัน (Collaborative) เป็นตัวบ่งชี้ถึงแนวทางที่มุ่งเน้นแบบปรึกษาหารือและฉันทามติ เราใช้คำตรงกันข้ามระหว่างความขัดแย้งนิยม (Adversarialism) หรือการจัดการนิยม (Managerialism) มากว่าที่จะใช้คำว่า การมีส่วนร่วม(Participatory) หรือการโต้ตอบ (Interactive)

รูปแบบของการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกันมี4ตัวแปรกว้างๆคือ

1)การเริ่มต้นเงื่อนไข (Starting Conditions)

เน้นไปยัง 3 ตัวแปรกว้างๆ คือ ความไม่สมดุลระหว่างทรัพยากรหรืออำนาจของผู้มีส่วนได้เสียที่แตกต่างกันแรงจูงใจที่ผู้มีส่วนได้เสียจะต้องให้ความร่วมมือกันและประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาของความขัดแย้งหรือความร่วมมือระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

2)การออกแบบสถาบัน (Institutional Design)

คือการจัดทำระเบียบการขั้นพื้นฐานและกฎขั้นพื้นฐานสำหรับการร่วมมือซึ่งมีความสำคัญต่อกระบวนการแบบร่วมมือที่มีความชอบธรรมตามกฎหมายกฎรากฐานและความโปร่งใสของกระบวนการเป็นลักษณะการออกแบบที่สำคัญซึ่งเกี่ยวข้องกับความชอบธรรมของขั้นตอนและการสร้างความเชื่อมั่นความชอบธรรมของกระบวนการจึงขึ้นอยู่กับความเข้าใจรับรู้ของผู้มีส่วนได้เสียที่จะต้องได้รับจากการรับฟังอย่างเป็นธรรม

3) ภาวะผู้นำ (Leadership)ซึ่งมีความสำคัญต่อการสร้างและรักษากติกาพื้นฐาน สร้าง

ความเชื่อมั่นให้ความสะดวกต่อการสนทนา และสำรวจผลประโยชน์ที่ได้ร่วมกัน LaskerAnd Weiss (2001, 31) ระบุว่า ภาวะผู้นำแบบร่วมมือต้องมีทักษะดังนี้ 1) สนับสนุนการการตื่นตัวในการมีส่วนร่วม 2) ทำให้เกิดความมั่นใจในเรื่องอิทธิพลและการควบคุมที่มีพื้นฐานแบบกว้างขวาง 3)ทำให้พลวัตรภายในกลุ่มเกิดผลผลิต 4) ขยายขอบเขตของกระบวนการให้มากขึ้นการประสบความสำเร็จในความร่วมมืออาจะต้องใช้ผู้นำให้หลากหลายทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการมากกว่าอาศัยผู้นำเพียงคนเดียวHuxham And Vangen (2000) กล่าวเน้นว่าภาวะผู้นำแบบร่วมมือที่มีประสิทธิภาพอาจจะเหมาะสมในเรื่องเวลา ทรัพยากรและความพยายามในการใช้ทักษะ

4)กระบวนการความร่วมมือกัน (Collaborative Process) การบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือเป็นขั้นตอนที่ต้องใช้เวลาเมื่อการสร้างความเชี่อมั่นเป็นสิ่งสำคัญความจำเป็นที่ต้องมีเวลาในการเพิ่มความเชื่อมั่นย่อมมีความสำคัญด้วย Gray(1989) ได้นิยามความหมายขั้นตอนการร่วมมือเอาไว้ 3 ขั้น ตอน คือ 1) การระบุปัญหา 2) การระบุเป้าหมาย 3) การนำไปปฏิบัติซึ่งแต่ละขั้นก็มีหลากหลายขั้นตอน รูปแบบขั้นตอนของความร่วมมือเป็นสิ่งสำคัญสำหรับกำหนดกลยุทธ์ในบริบทที่เปลี่ยนแปลงการร่วมมืออาศัยวงจรชั้นดีระหว่างการติดต่อสื่อสาร ความเชื่อมั่น พันธสัญญาความเข้าใจ และปัจจัยนำออก

MichaelLipsky ได้ระบุในบทความ Street-Level Bureaucracy: The CriticalRole Of Street-Level Bureaucrats สรุปได้ว่า ผู้ปฏิบัติงานภาครัฐระดับต้นมีหน้าที่สำคัญในการเป็นตัวกลางเพื่อนำบริการสาธารณะไปส่งมอบให้กับประชาชน โดยส่วนมากนโยบายของรัฐบาลในเรื่องต่างๆจะถูกส่งผ่านตำรวจ หรือครู หรือทางอื่นๆซึ่งไม่ได้เป็นการถ่ายทอดจากรัฐบาลสู่ประชาชนโดยตรงตำรวจหรือครูจึงถือเป็นผู้ปฏิบัติราชการระดับต้นรูปแบบหนึ่งในการศึกษาเรื่องนี้ผู้ปฏิบัติงานระดับต้นจึงหมายถึงผู้ที่ต้องติดต่อใกล้ชิดกับประชาชนโดยตรงและยังหมายถึงบุคคลคลที่มีดุลยพินิจเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายสาธารณะให้กับประชาชนอีกด้วย แนวทางในการส่งมอบนโยบายสาธารณะของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นให้กับประชาชนจำเป็นต้องคำนึงถึงข้อจำกัดโอกาสและอุปสรรคต่างๆที่จะเกิดขึ้นให้เป็นไปตามบริบทของสภาพแวดล้อมและข้อโต้แย้งทางการเมืองอย่างเหมาะสมแต่ทั้งนี้ผู้ปฏิบัติงานระดับต้นจะต้องมุ่งเน้นไปที่ความต้องการของกลุ่มประชาชนและปฏิบัติงานให้เกิดประสิทธิภาพเป็นและจะต้องทำงานภายใต้บริบททางการเมือง โดยแบ่งออกเป็นสองแนวทาง คือ 1. ผู้ปฏิบัติงานระดับต้นควรทำหน้าที่ตามที่รัฐบาลกำหนดขอบเขตไว้ให้ 2.ผู้ปฏิบัติงานระดับต้นต้องพิจารณาผลกระทบที่มีต่อความเป็นอยู่ของประชาชนอย่างครอบคลุมซึ่งแนวทางนี้จะเป็นแนวทางที่แสดงให้เห็นถึงมิติของความเป็นพลเมืองอย่างชัดเจน ซึ่งแนวทางทั้งสองแนวทางจะชี้ให้เห็นถึงการทำหน้าที่เป็นตัวกลางของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นระหว่างรัฐบาลกับประชาชนอย่างชัดเจน

จำนวนของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นเพิ่มขึ้นเป็นเท่าตัวเนื่องจากอยู่ในยุคที่ประชากรสูงอายุมีจำนวนมากขึ้นประชาชนจึงหันมาให้ความสนใจเกี่ยวกับบริการทางด้านสุขภาพและการศึกษามากขึ้นทั้งนี้ทั้งนั้น งบประมาณที่ต้องเสียไปส่วนมากจะเสียไปกับเงินเดือนของตำรวจ ครูนักสวัสดิการสังคมนอกเหนือจากนั้นขอบเขตงานที่เพิ่มขึ้นของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นก็เพิ่มสูงขึ้นด้วย รัฐจึงให้เอกชนจึงเข้ามามีบทบาทในเรื่องของการกุศล(Charity)เพื่อดูและประชาชนในกลุ่มยากจน ผู้ปฏิบัติงานระดับต้นบางครั้งก็ประสบกับปัญหารายได้ไม่เพียงพอจึงเกิดการก่อตั้งสหภาพขึ้นมาเพื่อต่อรองผลประโยชน์ในเรื่องการเพิ่มรายได้ของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นขึ้นซึ่งยิ่งเป็นการเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายของรัฐบาล แต่อย่างไรก็ตามผู้ปฏิบัติงานระดับต้นบางตำแหน่ง เช่น ตำรวจและครูก็ยังเป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้สังคมเป็นสังคมที่สมบูรณ์แบบ

นโยบายสาธารณะที่กำหนดมาจากฝ่ายการเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วจะส่งผลให้ความสัมพันธ์ของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นกับประชาชนที่เคยดีต่อกันเกิดเป็นปัญหาได้เพราะส่วนมากนโยบายที่เปลี่ยนไปนั้นจะเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและส่งผลกระทบกับประชาชนโดยตรงนั่นเองผู้ปฏิบัติงานระดับต้นจะต้องทำหน้าที่ของตนเองตามหลักคุณธรรมในฐานะตัวแทนของรัฐบาลในการกำกับดูแลสังคมเนื่องจากประชาชนผู้ได้รับผลประโยชน์จะมีปฏิสัมพันธ์กับผู้ปฏิบัติงานระดับต้นโดยตรงและให้คาดหวังว่าผู้ปฏิบัติงานระดับต้นจะปฏิบัติงานและพัฒนาการบริการของภาครัฐให้มีความเหมาะสมกับพวกเขาหน้าที่ในการควบคุมสังคมของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นจึงต้องได้รับการวิจารณ์หรือตำหนิจากสังคมผลกระทบจากวิกฤติทางการเงินและระบบเศรษฐกิจมีผลต่อการทำงานของภาคส่วนการให้บริการเพราะทำให้เกิดปัญหาในการให้บริการสาธารณะไม่ได้ดีเหมือนเดิมวิกฤติข้างต้นส่งผลต่อการเลิกจ้างและอื่นๆอีกมากมาย และจากมุมมองของประชาชนหน้าที่ของผู้ปฏิบัติงานระดับต้นต้องครอบคลุมทั้งหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐบาลและการทำงานประจำที่จะต้องมีปฏิสัมพันธ์โดยตรงกับประชาชนและผู้ปฏิบัติงานระดับต้นอื่นๆซึ่งจริงๆแล้วหน้าที่ของผู้ปฏิบัติงานระดับต้น จะต้องมุ่งเน้นไปที่การสร้างความสมดุลระหว่างการจัดหาบริการสาธารณะกับงบประมาณรายจ่ายสาธารณะให้เกิดขึ้นเนื่องจากผู้ปฏิบัติงานระดับต้นเป็นตัวแทนของรัฐบาลที่ประชาชนให้ความคาดหวังว่าจะได้รับการดูแลอย่างมีประสิทธิภาพและยุติธรรมผู้ปฏิบัติงานระดับต้นจึงต้องรู้เรื่องข้อจำกัดต่างๆทั้งของรัฐบาลและพลังมวลชน

การบริหารการปกครองสาธารณะแนวใหม่(NewPublic Governance-NPG)

Stephen P. Osborne (2010) ระบุใน The (New) Public Governance: asuitable case for treatment? ว่า NPG ไม่ใช่กระบวนทัศน์ปทัฏฐานแนวใหม่ที่เข้ามาแทนที่PA และ NPM ทั้งไม่ใช่วิธีที่ดีที่สุดในการสนองตอบต่อการท้าทายในการใช้นโยบายภาครัฐและการบริการภาครัฐในศตวรรษที่ 21ในทางตรงกันข้าม NPG คือ เครื่องมือที่มีศักยภาพเพื่อให้เราเข้าใจความซับซ้อนและผลสะท้อนของความจริงเกี่ยวกับการดำเนินงานของผู้จัดบริหารงานภาครัฐภาคีการปกครองสาธารณะ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดของ Pestoff (2010) ที่มองว่าในระบอบการจัดการแบบ NPG นั้นพลเมืองสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมเป็นภาคีกับรัฐได้ 3 ระดับได้แก่ 1) ระดับจุลภาค (Micro)สามารถมีส่วนร่วมในโดยการผลิตร่วมกัน (Co-production) ในท้องถิ่นโดยพลเมืองสามารถผลิตและให้บริการสาธารณะในท้องถิ่นได้โดยตรง 2) ระดับมหาภาค (Macro)พลเมืองสามารถมีส่วนร่วมในรูปแบบของการจัดการร่วมกัน (Co-governance)ในทั้งการให้บริการและการตัดสินใจในเรื่องนโยบาย และ 3) ระดับส่วนรวม (Meso)โดยพลเมืองสามารถมีส่วนร่วมในรูปของการจัดการร่วมกัน (Co-management) เพื่อให้บริการระดับท้องถิ่นจากผู้ให้บริการหลายหลาก และ Osborne(2010) ระบุถึงการศึกษา NPG ของนักวิชาการต่างๆใน 5 แนวทางดังนี้

1. การปกครองสังคม-การเมือง (Socio-PoliticalGovernance) เป็นความสัมพันธ์เชิงสถาบันภายในสังคม J. Kooiman(1999) อ้างว่าจะต้องเข้าใจความสัมพันธ์และการทำงานร่วมกันในภาพรวมเพื่อเข้าใจการสร้างนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติในขั้นตอนนี้ รัฐบาลไม่ให้ความสำคัญต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะ แต่ให้ความสำคัญต่อผู้กระทำทางสังคมกลุ่มอื่นๆเพื่อร่างกฎหมายและผลของการใช้กฎหมาย

2. การจัดการภาคีเชิงนโยบายสาธารณะ (Public Policy Governance) เป็นเรื่องเกี่ยวกับ วิธีการปฏิสัมพันธ์ระหว่างชนชั้นนำด้านนโยบายและเครือข่ายด้านโยบายเพื่อสร้างและจัดการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ Rhodes (1992) Borsed (1997)and Klijn and Koppenjan (2000) อาศัยงานของ Hanf andScharft (1997) เป็นตัวอย่างที่ดีในการสำรวจผลงานเกี่ยวกับชุมชนและเครือข่ายนโยบายPeters (2008) ได้สำรวจล่าสุดเกี่ยวกับเครื่องมือการปกครองแบบตึกผลึก“meta-governance” ซึ่งใช้เป็นวิธีประเมินซ้ำในเรื่องการสั่งการทางการเมืองภายในเครือข่ายนโยบายของผู้มีส่วนได้เสียหลายเครือข่าย

3. การจัดการภาคีเชิงบริหาร (Administrative governance) เป็นการประยุกต์ใช้ TPA อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับการบริหารงานสาธารณะในปัจจุบันเช่น Ewalt (200) ใช้ การกำกับดูแลเป็นการดำเนินการในการใช้นโยบายสาธารณะและการบริการภาครัฐขณะที่Lynn และคณะ (2001) ระบุว่าการนำบริการสาธารณะของรัฐมาให้ภาคีเครือข่ายเป็นผู้รับเหมาช่วงจำทำให้รัฐกลายเป็นรัฐกลวง“HollowState” มีความชัดเจนขึ้นเมื่อFrederickson (1999) ยืนกรานว่า ในความจริง การกำกับดูแลเมื่อนำมารวมกับทฤษฏีการเชื่อมโยงการบริหารเป็นวิธีการสร้างจุดยืนของPA เป็นหลักการที่สำคัญต่อความเป็นจริงของโลกสมัยใหม่

4. การจัดการภาคีในรูปแบบของการรับเหมาช่วง (Contract Governance ) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการดำเนินงานภายในองค์การภายใต้แนวคิด NPM โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การนำเสนอในรูปแบบของการเปิดให้ภาคเอกชนมารับเหมาะช่วงในการบริการสาธารณะในเรื่องนี้D. Kettl(1993)มองว่าแนวคิดนี้รัฐมีความรับผิดชอบในระบบการให้บริการสาธารณะสูงในขณะที่มีอำนาจควบคุมงานได้ต่ำ

5. การจัดการภาคีในรูปแบบเครือข่าย ( Network Governance) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้งเครือข่ายภายในองค์กรที่มีการจัดการด้วยตัวเองมีหน้าที่ให้บริการสาธารณะซึ่งคล้ายคลึงกับPublic policy governance แต่มีความแตกต่างกันตรงที่ NetworkGovernance ให้ความสำคัญกับบทบาทของเครือข่ายในการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการให้บริการสาธารณะ(Rhodes, 1997)

ในการจะพัฒนาNPGให้เป็นกรอบแนวคิดในการนำนโยบายไปปฏิบัติหรือการจัดการบริการสาธารณะก็จะต้องมีความจำเป็นในการบูรณาการความรู้ในเรื่อง NPG หลักการการให้บริการสาธารณะในสภาพที่เป็นพหุภาวะและสภาพที่มีความบุคคลพหุภาวะและระบบการให้การบริการสาธารณะ ตัวชี้วัดการปฏิบัติ รูปแบบขององค์การที่เหมาะสมในการให้บริการสาธารณะเพื่อให้ทุกภาคส่วนของสังคมเข้าใจถึงบทบาทหน้าที่และภารกิจของตนเองที่มีต่อสังคมในการที่จะสร้างสรรค์สังคมให้ดีงามตามระบอบประชาธิปไตยต่อไป

การเปรียบเทียบแนวคิดระหว่าง ระบบราชการ (Bureaucracy)การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management, NPM) และการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG)

Max Weber ได้นำเสนอหลักการสำคัญของแนวคิดBureaucracy  หรือ ระบบราชการ โดยมีแนวคิดว่าการจะบริหารงานให้มีประสิทธิภาพได้ขึ้นอยู่กับการที่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชายินยอมที่จะปฏิบัติตามและจะต้องมีระบบการบริหารมาดำเนินการให้คำสั่งมีผลให้บังคับได้ ดังนั้นความสำเร็จของระบบราชการในอดีตเกือบ 100 ปี ที่ผ่านมา เพราะ 1) มีวิธีการจัดองค์การที่มีระบบการทำงานที่ชัดเจนตั้งอยู่บนหลักการของความสมเหตุสมผล 2) มีการใช้อำนาจตามสายการบังคับบัญชามีการแบ่งงานตามหลักความชำนาญเฉพาะด้าน ทำให้ระบบราชการสามารถทำงานที่มีขนาดใหญ่และสลับซับซ้อนได้อย่างดี 3) ระบบราชการพัฒนาและใช้มาในช่วงที่สังคมยังเดินไปอย่างช้าๆและเพิ่งปรับเปลี่ยนมาจากสังคมศักดินาประชาชนยังไม่ตื่นตัวในเรื่องสิทธิเสรีภาพ 4) ผู้มีอำนาจในระดับสูงยังเป็นผู้มีข้อมูลที่มากพอต่อการตัดสินใจได้ดีกว่าคนในระดับล่างหรือประชาชนทั่วไป 5)คนส่วนใหญ่ยังมีความจำเป็นและต้องการบริการสาธารณะจากรัฐเหมือนๆ กัน เช่นบริการทางด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา สาธารณูปโภคต่างๆองค์การภาครัฐที่บริหารแบบระบบราชการจึงสามารถดำเนินงานได้อย่างไม่มีปัญหามากนัก

สาเหตุที่ทำให้ระบบราชการเริ่มพบกับสภาพวิกฤติในตั้งแต่ทศวรรษ1990’s เนื่องจาก1)สภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมือง เปลี่ยนแปลงไปสังคมข่าวสารข้อมูลการลงทุนข้ามชาติ ทุนเทคโนโลยีสามารถถ่ายเทไปอย่างรวดเร็วเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ 2) เป็นยุคที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในด้าน วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและระบบการสื่อสาร โทรคมนาคม 3) ยุคที่ตลาดเป็นของโลกทำให้เกิดการแข่งขันอย่างรุนแรงทุกประเทศจำเป็นต้องสร้างและรักษาขีดความสามารถในการแข่งของตน 4) ยุคข่าวสารข้อมูล ที่ทุกคนมีโอกาสได้รับข้อมูลได้เท่า ๆ กับผู้นำ 5) ยุคที่ระบบเศรษฐกิจต้องพึ่งพาคนที่มีความรู้ความสามารถสูงเพราะตลาดเป็นของลูกค้า ประชาชนมีโอกาสได้รับบริการที่ดี มีให้เลือกมากขึ้นจึงเรียกร้องให้รัฐจัดบริการสาธารณะที่ดีมีคุณภาพให้ 6) ประชาชนจึงมีอคติต่อการรวมศูนย์อำนาจและต้องการมีส่วนร่วมในปกครองบริหารประเทศมากขึ้น

สาระสำคัญของแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ประกอบด้วยประการแรก มีการนำแนวคิดการจัดการ ภาคเอกชนมาใช้ในภาครัฐ โดยมองว่ารูปแบบการบริหารและการจัดองค์การแบบภาคเอกชนทำงานได้ดีกว่าภาครัฐในการบริหารงานและการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ(Henry, 1995; Hood, 1991) เน้นหลักประสิทธิภาพโดยการส่งเสริมให้มีการแข่งขันกันในองค์การต่างๆของภาครัฐ และการใช้ทรัพยากรอย่างประหยัดและคุ้มค่า (Hood, 1991) เน้นเรื่องผลการดำเนินงานการบริหารแบบมืออาชีพการมีมาตรฐาน และตัวชี้วัดในการทำงานที่ชัดเจน ประการที่สอง การกระจายอำนาจและผ่อนคลายกฎระเบียบ(delegationand reregulation)เพื่อให้องค์การภาครัฐทำงานได้อย่างคล่องตัวจึงเน้นการกระจายอำนาจและมอบอำนาจและผ่อนคลายกฎระเบียบต่างๆ เพื่อทำให้องค์การของรัฐมีความเป็นอิสระและคล่องตัวมากขึ้นและเปิดโอกาสให้ผู้บริหารได้ใช้วิจารณญาณมากขึ้นรูปแบบองค์การที่ได้รับความนิยมจึงมีขนาดเล็ก ลักษณะแบบแบนราบ และประการที่สาม ใช้กลไกการตลาดและการทำสัญญา(contract) เป็นกลไกในการบริหาร

แนวคิด NPM มีจุดอ่อนสำคัญคือ 1)ไม่สนใจประเด็นการมีส่วนร่วม ของประชาชน 2) เกิดจากความต้องการให้หน่วยงานภาครัฐเลียนแบบการทำงานจากภาคเอกชนที่มุ่งสร้างความพึงพอใจสูงสุดแก่ลูกค้า ซึ่งเป็นประโยชน์ระยะสั้นของผู้ใช้ บริการแต่ละคนแนวคิดนี้จึงขาดการมองเป้าหมายระยะยาวในการพัฒนางาน สาธารณะ 3) ลักษณะพิเศษของประชาชน ในยุคโลกาภิวัตน์ซึ่งพวกเขามิได้ต้องการเป็นเพียงลูกค้าที่รอคอยบริการจากรัฐ แต่เพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไปแต่พวกเขาคาดหวังถึงการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดี โดยมองว่าลำพังภาครัฐมิอาจตอบสนองต่อการพัฒนาดังกล่าวได้ ในแง่นี้จึง ทำให้ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคมในหลายๆ แห่งลุกขึ้นมา เพื่อเข้าร่วมใน ฐานะเป็น “ภาคี”(Partner) ที่มีความเท่าเทียมกับรัฐ เพื่อร่วมมือกันดำเนินงาน และให้บริการสาธารณะแต่ NPM ไม่มีพื้นที่ว่างสำหรับภาคธุรกิจและภาค ประชาสังคมที่ผันตัวเองจากการเป็นเพียง “ลูกค้า” (ผู้รอรับบริการ) มาเป็น “ภาคี” เพื่อนำไปสู่ความร่วมมือกับภาครัฐในรูปของ “เครือข่าย”(Networks) ในการดำเนินงานสาธารณะได้

Stephen P. Osborne (2010) ได้มองว่าแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการสาธารณะใน ช่วงกว่า 100 ปีที่ผ่านมานี้ได้พัฒนาอย่างต่อเนื่อง โดยสามารถจำแนกออกเป็น 3 แนวคิด คือ 1)ระบอบราชการ (Bureaucracy) หรือ การบริหารสาธารณะแบบดั้งเดิม (TraditionalPublic Administration-TPA) 2) ระบอบการจัดการสาธารณะแนวใหม่ (NewPublic Management-NPM) และ 3) ระบอบการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่(New Public Governance-NPG) ซึ่งระบอบการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่(New Public Governance-NPG) เกิดขึ้นตั้งแต่เริ่มต้นศตวรรษที่21 และหลังจากนั้นได้ ขยายตัวเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆจนถึงปัจจุบันนี้ แม้จะมิได้มีฐานะเป็นแนวคิดที่ครอบงำ การบริหารจัดการงานสาธารณะในหลายๆ ประเทศก็ตาม แต่เป็นแนวคิดที่ ท้าทายและเข้าไปเสริมจุดอ่อนของระบอบ TPA และ NPM ได้อย่างมาก จนกระทั่งได้รับความสนใจและมีแนวโน้มที่จะขยายตัวมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งสามารถสรุปความแตกต่างของ 3 แนวคิดนี้ในมิติของศาสตร์ของการบริหาร เป้าประสงค์ กรอบแนวคิดการบริหารภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงาน บทบาทของข้าราชการ และทัศนคติต่อประชาชนผู้รับบริการ ได้ดังนี้

ตารางที่ 1การเปรียบเทียบความแตกต่างของระบบราชการ NPM และNPG

จากตารางที่ 1 พบว่า ความแตกต่างในด้านบทบาทและภารกิจของรัฐในด้านการบริหารงานภาครัฐมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัดจากผู้เล่นที่ต้องเล่นเป็นทุกบทบาทในการบริหารงานแบบระบบราชการมีอำนาจการตัดสินใจ 100%ในการกำหนดโครงสร้าง หรือ รายละเอียดการบริการของภาครัฐกลายเป็นผู้ประสานงาน ผู้อำนวยความสะดวกให้แก่ภาคส่วนเอกชนและประชาสังคมในการบริการสาธารณะ

บทบาทของรัฐในแนวคิดของการบริหารการปกครองสาธารณะ(NewPublic Governance: NPG)

แนวคิดการบริหารปกครองสาธารณะเน้นการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาคประชาสังคมในเรื่องการบริการสาธารณะที่เหมาะสมกับประชาชน โดยอาศัยทฤษฎีประชาธิปไตยพลเมือง

ตัวแบบชุมชนและประชาสังคมทฤษฎีมนุษย์นิยมองค์การและรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ และ PostModern รัฐประศาสนศาสตร์ ในกรณีที่ใช้ตัวแบบระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนของสมาคมการมีส่วนร่วมสากล((IAP2- International Association for Public Participation ) ที่เรียกว่าPublic Participation Spectrum  สามารถแบ่งการมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่นได้5 ระดับ ดังนี้

ระดับที่1 การมีส่วนร่วมในระดับให้ข้อมูลข่าวสาร (To Inform) : โดยภาคประชาชนและ ภาค

ประชาสังคมมีส่วนในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ ของหน่วยงานภาครัฐ เป็นระดับการมีส่วนร่วมที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมน้อยที่สุดแต่ถือว่าเป็นขั้นพื้นฐานของการมีส่วนร่วมและมีความสำคัญมากโดยหน่วยงานภาครัฐมีหน้าที่ในการนำเสนอข้อมูลที่เป็นจริง ถูกต้อง ทันสมัยและประชาชนสามารถเข้าถึงได้ซึ่งเป็นสิทธิพื้นฐานของประชาชนในการได้รับข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับภารงานของภาครัฐโดยรูปแบบการมีส่วนร่วมในระดับนี้อยู่ในลักษณะการให้ข้อมูลทางเดียวจากภาครัฐสู่ประชาชน

ระดับที่2การมีส่วนร่วมในระดับการปรึกษาหารือ (ToConsult) : เป็นการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน และภาคประชาสังคมในการให้ข้อมูล ข้อเท็จจริง และแสดงความคิดเห็นรวมทั้งข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการดำเนินการ/ การปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐอย่างอิสระและเป็นระบบโดยหน่วยงานภาครัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั้งเป็นทางการและไม่เป็นทางการและนำข้อเสนอแนะ ความคิดเห็นและประเด็นที่ประชาชนเป็นห่วงไปเป็นแนวทางในการปรับปรุงนโยบายหรือพัฒนาวิธีการปฏิบัติงานในหน่วยงาน และประกอบการตัดสินใจ โดยรูปแบบการมีส่วนร่วมในระดับนี้ทำได้โดยการสำรวจความคิดเห็นการจัดเวทีสาธารณะ การเสวนากลุ่ม เป็นต้น

ระดับที่3การมีส่วนร่วมในระดับให้เข้ามามีบทบาท (ToInvolve) : เป็นการมีส่วนร่วมหรือเกี่ยวข้องในกระบวนการวางแผนและตัดสินใจของภาคประชาชนและภาคประชาสังคม ซึ่งมีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและข้อมูลระหว่างรัฐกับประชาชนอย่างจริงจังและมีจุดมุ่งหมายชัดเจน โดยประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายการวางแผนงานโครงการ และวิธีการปฏิบัติงาน ซึ่งหน่วยงานภาครัฐมีหน้าที่จัดระบบอำนวยความสะดวกและยอมรับการเสนอแนะ และมีการตัดสินใจร่วมกับภาคประชาชนการมีส่วนร่วมระดับนี้อาจดำเนินการในรูปแบบกรรมการที่มีตัวแทนภาคประชาชนเข้าร่วม

ระดับที่4การมีส่วนร่วมในระดับสร้างความร่วมมือ (ToCollaborate) : เป็นการให้ความสำคัญกับบทบาทของภาคประชาชน และภาคประชาสังคมในระดับสูง โดยมีเป้าหมายสำคัญอยู่ที่การเป็นหุ้นส่วนกับประชาชนในทุกขั้นตอนของการตัดสินใจตั้งแต่การระบุปัญหา พัฒนาทางเลือก และแนวทางแก้ไขรวมทั้งการเป็นภาคีในการดำเนินกิจกรรมของหน่วยงานภาครัฐ ดังนั้นการมีส่วนร่วมในระดับนี้ คือการที่ภาครัฐสัญญากับประชาชนและกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการดำเนินงานร่วมกันและนำแนวคิดใหม่ ๆหรือข้อเสนอแนะของประชาชนมาเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ซึ่งความคิดเห็นของประชาชนจะสะท้อนออกมาจากผลของการตัดสินใจที่ค่อนข้างสูง โดยรูปแบบการมีส่วนร่วมในขั้นนี้ เช่น คณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชน คณะที่ปรึกษาภาคประชาชน เป็นต้น
ระดับที่ 5  การมีส่วนร่วมในระดับเสริมอำนาจประชาชน (To Empower) : เป็นระดับการมีส่วนร่วมที่ภาคประชาชน และภาคประชาสังคมมีบทบาทในระดับสูงสุด โดยเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีบทบาทในการเป็นผู้ตัดสินใจ ซึ่งผลการตัดสินใจมีผลผูกพันให้หน่วยงานภาครัฐจะต้องดำเนินการตามการตัดสินใจของประชาชนการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับสูงสุดนี้เน้นให้ประชาชนมีบทบาทในการบริหารจัดการโดยเป็นผู้ดำเนินภารกิจและภาครัฐมีหน้าที่ในการส่งเสริมสนับสนุนเท่านั้น ประโยชน์ของการตัดสินใจในขั้นนี้คือ การสร้างการเรียนรู้ ความเข้าใจและความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมกันรูปแบบการมีส่วนร่วมในขั้นนี้ เช่นการลงประชามติเพื่อพิจารณาว่าควรมีการจัดตั้งโรงงานอุตสาหกรรมในพื้นที่ของชุมชนหรือไม่ เป็นต้น

Create Date : 07 ตุลาคม 2559
Last Update : 7 ตุลาคม 2559 8:15:05 น.		1 comments
Counter : 19324 Pageviews.
Share Tweet