รัฐประศาสนศาสตร์: ศาสตร์ว่าด้วยผู้นำและการบริหาร

ทุกวันนี้เราจะได้ยินผู้คนพูดเกี่ยวกับการปกครองบ้านเมืองคล้ายกันเหมือนเป็นสูตรสำเร็จว่า “ต้องใช้ทั้งหลักนิติศาสตร์ หลักรัฐศาสตร์หรือใช้ทั้งสองประการร่วมกัน” ฟังดูคล้ายกับโลกของการปกครองมีศาสตร์ให้พึ่งพาอยู่เพียงสองสาขานี้เท่านั้น คำถามก็คือ ทำไมไม่มีใครเอ่ยถึงรัฐประศาสนศาสตร์บ้าง?




ระหว่างนิติศาสตร์กับรัฐศาสตร์ดังกล่าวข้างต้น นิติศาสตร์น่าจะเป็นที่รู้จักและเข้าใจกันดีมากกว่า ไม่น่าจะมีปัญหาอะไรในการทำความรู้จักและเข้าใจ (ผู้เขียนเพิ่งเขียน blog เกี่ยวกับนิติรัฐเผยแพร่ไปเมื่อกลางเดือนกุมภาพันธ์นี้เอง) แต่เรื่องรัฐศาสตร์มีความสลับซับซ้อนมากกว่า มีความแตกต่างกันระหว่างรัฐศาสตร์ของไทยกับ government หรือ political science ของฝรั่ง government กับ political science ก็แตกต่างกัน กระทั่ง “รัฐศาสตร์” ของไทยเองก็มีความแตกต่างกันระหว่างรัฐศาสตร์รุ่นเก่ากับรัฐศาสตร์สมัยใหม่




ข้อเขียนนี้ไม่ได้มุ่งหมายจะเสนอข้อยุติเกี่ยวกับข้อแตกต่างทั้งปวงที่กล่าวถึงข้างต้นโดยตรง เพราะมุ่งจะกล่าวถึง “รัฐประศาสนศาสตร์” มากกว่า แต่ก็จำเป็นต้องกล่าวถึงบ้างโดยปริยาย เหตุใดจึงต้องกล่าวถึง? เพราะในสังคมไทย ชาวบ้านส่วนหนึ่งจำนวนไม่น้อย ทั้งผู้ศึกษาในสาขาวิชาอื่น หรือผู้ไม่ได้ศึกษาระดับอุดมศึกษา เข้าใจว่า “รัฐประศาสนศาสตร์” ก็คือ “รัฐศาสตร์” เรื่องนี้จะโทษชาวบ้านหรือเพื่อนบ้านสถานเดียวไม่ได้ ปัญหาส่วนหนึ่งเกิดจากความสับสนในวงวิชาการเอง เป็นสาเหตุให้ลุกลามไปถึงบุคคลภายนอก และส่งผลยืดเยื้อมาจนถึงทุกวันนี้




“ศาสตร์” (scientific discipline) หมายถึงองค์ความรู้ (body of knowledge) ความหมายดั้งเดิม โดยเฉพาะสมัยที่ภาษาเขียนยังไม่แพร่หลาย ความรู้ไม่มีเนื้อหาและรูปแบบตายตัว เป็นหลัก พระเวท ตำราการต่อสู้ ตำรายา ฯลฯ ที่มนุษย์เห็นว่ามีค่าควรเรียนรู้ กลุ่มผู้รู้ในสังคมได้แก่นักบวชที่สังคมนับถือ ยกย่องและรับเป็นอุปัฏฐาก ทำให้นักบวชปลอดจากภารกิจทำมาหากินและมีเวลาค้นคว้าและสะสมความรู้ ครั้นการใช้ภาษาเขียน (script) พัฒนาคุณภาพด้วยเทคโนโลยีการพิมพ์ การเผยแพร่และสะสมองค์ความรู้ก็แพร่หลายและเพิ่มปริมาณขึ้น สังคมจึงหาวิธีจัดระเบียบความรู้ให้อยู่ในวิสัยใช้งานได้ (manageable) จะเห็นว่าตั้งแต่สมัยปรัชญากรีก โดยเฉพาะสมัยอริสโตเติล ก็ปรากฏความพยายามที่จะจำแนกและจัดระเบียบความรู้เป็นสาขาต่าง ๆ ตามหลัก ontology และ epistemology การที่สังคมปรับค่านิยมจากการนับถือ “พหูสูต” หรือผู้รอบรู้หลากหลายสาขา (generalist) มาเป็น “ผู้รู้เฉพาะสาขา” (specialist) ในสมัยใหม่ โลกทัศน์เกี่ยวกับความพยายามที่จะจัดระเบียบความรู้ ก็มาถึงขั้นการนิยามและให้คุณค่าของความรู้ที่มีหลักฐาน (positivism) มีมนุษย์เป็นศูนย์กลาง คือเป็นความรู้ที่มนุษย์สามารถใช้ประสาทสัมผัสทั้ง 5 รับรู้ (sense) ได้ ส่วนsense ที่ 6 ที่รู้จักกันมาแต่โบราณ วิทยาศาสตร์สมัยใหม่แขวนไว้ก่อนแบบภาคเสธ เพราะยังขาดเครื่องมือที่เชื่อถือได้มาตรวจสอบความถูก (verification) หรือความผิด (falsification) ได้




สำหรับเรื่องหลักนิติศาสตร์ได้กล่าวไว้แล้วในเรื่องนิติรัฐและนิติธรรมก่อนหน้านี้ สำหรับสังคมประชาธิปไตย จุดสำคัญคงอยู่ที่การใช้กฎหมายของฝ่ายกุมอำนาจรัฐที่กระทบกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน ประวัติศาสตร์ได้บันทึกข้อเท็จจริงไว้เหลือเฟือว่าผู้ที่รังแกปัจเจกชนมากที่สุดก็คืออำนาจรัฐ โดยเฉพาะบุคลากรหรือกลไกของรัฐที่ทำหน้าที่โดยมิชอบ (abuse) การเลือกปฏิบัติ การกลั่นแกล้งปรปักษ์ (ส่วนตัวหรือทางการเมือง) การใช้ระบบอุปถัมภ์เพื่อเครือญาติและพวกพ้อง ฯลฯ




เรื่อง “การใช้หลักรัฐศาสตร์” ทำความเข้าใจได้ยากกว่า ถ้าเราตีความว่าการใช้ “หลักนิติศาสตร์” คือการปฏิบัติตามกฎหมาย ถ้ากล่าวว่า เรื่องนี้ใช้ “หลักรัฐศาสตร์ ไม่ใช้นิติศาสตร์” หมายความว่า ไม่ต้องสนใจกฎหมายหรืออย่างไร? หรือใช้กฎหมายบ้าง ไม่ใช้บ้าง? ถ้าทำอย่างนั้นจะไม่เข้าเกณฑ์ “เลือกปฏิบัติ” หรืออย่างไร? ถ้าทั้งหลักนิติศาสตร์และหลักรัฐศาสตร์ต้องปฏิบัติตามกฎหมายทั้งคู่แล้ว ความแตกต่างจะอยู่ที่ไหน? ยังมีเรื่องปวดหัวกว่านั้นอีก ถ้าคนไม่รู้จัก “รัฐศาสตร์” แล้วจะใช้หลักรัฐศาสตร์ได้อย่างไร?




กล่าวโดยรวบรัด รัฐศาสตร์เป็นคำแปลของภาษาอังกฤษ government หรือ political science มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับสองสามเรื่องได้แก่ “รัฐ” (state) “การเมือง” (politics) และ “ การปกครอง” (government) ก่อนสมัยที่ยังไม่มีเมืองอังกฤษและภาษาอังกฤษ “การเมือง” ในภาษากรีกมีรากมาจากคำว่า polis ( ซึ่งภายหลังภาษาอังกฤษเรียกว่า city state และเราแปลว่า “นครรัฐ”) เนื้อหาของการศึกษาในยุคนั้นว่าด้วยระบบ องค์ประกอบ กระบวนการและยุทธศาสตร์เพื่อแสวงหารัฐ รัฐบาล การปกครองที่ดี (เช่นระบบราชาปราชญ์ หรือ philosopher king ของเพลโต) มาถึงสมัยแมคคิอาเวลลี่ การเมืองโฟกัสอยู่ที่การแสวงอำนาจ เมื่อมีอำนาจแล้วก็ต้องมียุทธศาสตร์ธำรงรักษาอำนาจนั้นไว้ให้ยืนนาน ครั้นในสมัยประชาธิปไตยการเมืองก็เน้นการดูแลให้รัฐบาลใช้อำนาจของประชาชนนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ประชาชนเป็นใหญ่ สมัยที่วิชารัฐศาสตร์ปรับกระบวนทัศน์มารับบทเป็นนักวิทยาศาสตร์การเมือง นิยามการเมืองตามนักรัฐศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 เช่นเดวิด อีสตันว่าเป็น “การใช้อำนาจรัฐเพื่อจัดสรรทรัพยากรมีคุณค่าเพื่อประโยชน์สังคมส่วนรวม” กล่าวได้ว่า วิชารัฐศาสตร์ยุคนี้มุ่งสร้างองค์ความรู้ทางการเมือง (research production) มากจะมีบทบาทเป็นผู้ประยุกต์หรือการใช้ความรู้ (research user) ฉะนั้น ถ้าเราพูดว่า “ใช้หลักรัฐศาสตร์” ในยุคดังกล่าวนี้คงเป็นหมัน เพราะหลักรัฐศาสตร๋ยุคนี้มีไว้เป็นกรอบการวิเคราะห์และอธิบาย (descriptive - explanatory)ปรากฎการณ์การเมืองมากกว่าจะเป็นคู่มือกำกับแนวทางปฏิบัติในการปกครอง (prescriptive)




แล้วถ้าหันมาใช้ “หลักรัฐประศาสนศาสตร์” จะเป็นอย่างไร?




เดิมทีเดียวรัฐประศาสนศาสตร์เคยเป็นพันธมิตรกับรัฐศาสตร์มาก่อน สมัยที่ยังมีบทบาทหลักด้านดำเนินการปกครองหรือ government โดยที่รัฐประศาสนศาสตร์รับบทเป็นเสมือนแขนขาในขณะที่รัฐศาสตร์หรือการเมืองเป็นเสมือนมันสมอง สาระของความรู้ส่วนใหญ่หนักไปทางกฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง โดยเริ่มถือปฏิบัติในประเทศภูมิภาคยุโรป โดยเฉพาะยุคหลังสมัยกลางและเริ่มมีรัฐประชาชาติ ในสหรัฐอเมริกาในยุคเริ่มแรกมีระบบบริหารส่วนใหญ่ขับเคลื่อนด้วยกระบวนการเมือง (fully politicized) จนเริ่มสมัยปฏิรูประบบบริหารขึ้นเมื่อปี 1887 ซึ่งตรงกับสมัยรัชกาลที่ 5 ของสยาม การปฏิรูปรัฐประศาสนศาสตร์ของไทยน่าจะถือว่าเริ่มต้นเมื่อปี 1916 ( พ.ศ. 2459 ) เมื่อตั้งคณะรัฐฏประศาสนศาสตร์ขึ้นในจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ไม่รู้ว่าจุฬา ฯ คิดอย่างไรเมื่อลุกขึนมาฉลองครบรอบ 60 ปีเมื่อ พ.ศ. 2552 ทั้ง ๆ ที่ถ้านับตามเนื้อหาแล้วควรจะฉลองครบรอบ 93 ปี) รัฐประศาสนศาสตร์ยุคเดิมเปลี่ยนนามเป็นคณะนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ ภายหลังก็ “แพแตก” ย้ายสังกัดไปเป็น “ธรรมศาสตร์และการเมือง” สมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง การก่อตั้งคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เมื่อ พ.ศ. 2492 น่าจะถือเป็นการรื้อฟื้น ( revival) มากกว่าการ “เพิ่งเกิด” (birth) ส่วนรัฐประศาสนศาสตร์แผนใหม่ที่เกิดขึ้นที่คณะรัฐประศาสนศาสตร์ ม.ธ. เมื่อปี 1955 (2498) ก็ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงเนื้อหา บทบาทและเอกลักษณ์ใหม่ เปลี่ยนเนื้อหาจากที่หนักวิชากฎหมายไปเป้นไม่ใช่กฎหมาย (non legal) เปลี่ยนสถานภาพจากสาขาย่อยของรัฐศาสตร์ไปเป็นสาขาสหวิทยาการ(multi-disciplinary) รักษาบทบาทสังคมศาสตร์ประยุกต์ (applied social science) ดั้งเดิมไว้เหนียวแน่น ในขณะที่พันธมิตรเดิมคือรัฐศาสตร์พยายามจะปฏิรูปเป็นสังคมศาสตร์บริสุทธิ์ (pure social science)




สำหรับประเด็นที่ค้างไว้ข้างต้นว่า “หลักรัฐศาสตร์” แตกต่างจาก “หลักนิติศาสตร์” อย่างไรนั้นสรุปว่ายังคงใช้กฎหมายเหมือนกัน แต่มุมมองของรัฐศาสตร์ถือว่าสถานภาพของกฎหมายเป็น “มรรค” (means หรือ instrumental) เพื่อบรรลุเป้าหมาย (ends) ของสังคม กฎหมายยังทันสมัยและใช้ได้ดีก็ใช้ไป ถ้ามีเหตุผลเพื่อบรรลุอุดมการณ์ที่ยิ่งใหญ่กว่าก็แก้ไขกฎหมาย “หลักรัฐศาสตร์ “ แนวประชาธิปไตยเป็นคนละกรณีกับการไม่เคารพกฎหมายที่มีตัวตนอยู่ หรือพยายามขับเคลื่อนการเมืองเพื่อแก้ไขกฎหมายเพื่อเจตนารมณ์ที่มิชอบ (ulterior motive) คือทำเพื่อประโยชน์ของส่วนตัวแทนที่จะเป็นสาธารณประโยชน์ ถือเป็นแนว “อัตตาธิปไตย” (autocracy) ไม่ใช่ประชาธิปไตย




กลับมาอีกครั้งสู่ประเด็นที่ว่า แล้วถ้าหันมาใช้ “หลักรัฐประศาสนศาสตร์” จะเป็นอย่างไร?




รัฐประศาสนศาสตร์คือมรรควิธีที่ทำให้ “การมีวิสัยทัศน์แบบองค์รวม” เป็นรูปธรรม การเป็นสหวิทยาการและเนื้อหาวิชาการด้านทรัพยากรมนุษย์ พฤติกรรมศาสตร์ การเงินการคลัง ทฤษฎีองค์การ ภาวะผู้นำ เทคโนโลยี e-government ฯลฯ


เท่ากับเป็นการติดอาวุธให้มองรอบด้านและเห็นภาพสาธารณะได้หลายมิติและหลายระดับ การมีเนื้อหาทั้งระดับมหภาค (macro) และระดับจุลภาค (micro) ทำให้การตอบโจทย์ไม่ยุติลงแค่ระดับความคิด แต่ไปถึงระดับยุทธศาสตร์ กลวิธีและปฏิบัติการ (operations) มุมมองแบบพลวัตของการบริหารสมัยใหม่เปลี่ยนศักราชของการบริหารแบบอนุรักษ์นิยมหรือปฏิกิริยา ( reactive) ต่อการเปลี่ยนแปลงกลายเป็นการคิดยุทธศาสตร์เชิงรุกและรับบทของตัวนำความเปลี่ยนแปลง (change agent)




ยกตัวอย่างเช่นกรอบการวิเคราะห์กรณีวิกฤตทางการเมืองที่มีการปราบปรามผู้ชุมนุมทางการเมืองเมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2551 มองในแง่กฎหมายเป็นรายบุคคล ก็ต้องสืบสวนสอบสวนไปตามพยานหลักฐาน แต่มองในแง่รัฐประศาสนศาสตร์เป็นภารกิจที่มีการจัดตั้ง (organized) เป็นยุทธการหรือปฏิบัติการ (operation) ที่ต้องมีองค์ประกอบที่ต้องรับผิดชอบ 2 ระดับคือระดับนโยบาย (policy decisions) หรือตัวการ (principal) และระดับปฏิบัติตามนโยบาย (implementation/management/operations) ระดับนโยบายเรื่องนี้เป็นองค์คณะบุคคลหรือคณะรัฐมนตรี เป็นการตัดสินใจและความรับผิดชอบผลที่เกิดขึ้นร่วมกัน (collective decision) ไม่ว่าผลที่เกิดขึ้นจะตรงหรือจะเบี่ยงเบนจากคำสั่ง ก็ต้องรับผิดชอบทั้งสิ้น เว้นเสียแต่มีหลักฐานบันทึกหรือพยานบุคคลยืนยันว่า ท่านเป็นผู้แสดงความเห็นคัดค้านการใช้กำลังสลายผู้ชุมนุมในการประชุม เหมือนขยวนการพันธมิตรก็มี “แกนนำ” ความรับผิดชอบก็ตรงและมากกว่าผู้ตามผู้ร่วมมือหรือผู้ปฏิบัติ ส่วนระดับปฏิบัติการก็ยังจำแนกเป็นระดับผู้บังคับบัญชากับระดับผู้ปฏิบัติ ขึ้นอยู่กับผลการสืบสวนสอบสวนหาประเด็นทางเทคนิคต่อไป มีคำสั่งด้วยวาจาหรือเป็นลายลักษณ์อักษร? มีการเรียกประชุมสรุป (briefing) แผนปฏิบัติการระบุยุทธศาสตร์ ยุทธวิธีและยุทธการหรือไม่ อย่างไร? มีการให้นโยบายหรือกำชับผู้ปฏิบัติ ให้คำนึงถึงนโยบายสันติวิธี หลักสิทธิมนุษยชน การลดความสูญเสียหรือไม่ อย่างไร? มีการกำหนดขั้นตอนปฏิบัติการจากเบาไปหาหนัก ผสมผสานกับการใช้เครื่องมือหรือสื่อประกาศให้มีการสลายการชุมนุม ให้รู้ตัวล่วงหน้าก่อนการใช้กำลัง เพื่อสลายกำลังโดยสันติวิธีก่อนหรือไม่ ใช้สื่อใด เว้นระยะหรือให้เวลาผู้ชุมนุมได้รับทราบและตัดสินใจนานเพียงใด มีการเจรจาบอกกล่าวกับผู้ชุมนุมหรือไม่? เมื่อเหตุเกิดแล้ว ผู้มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบได้ประมวลผล สรุปสถานการณ์ ได้มีการสั่งการให้ผู้เกี่ยวข้องเสนอบันทึกเพื่อ “ชี้แจง” เพื่อประเมินสถานการณ์ (evaluation) หรือไม่?


สรุปความว่า ไม่ว่าจะเป็น “หลักนิติศาสตร์” “หลักรัฐศาสตร์” และ “หลักรัฐประศาสนศาสตร์” ก็ต้องใช้หลักนิติรัฐและนิติธรรรมเหมือนกัน เพียงแต่การใช้กฎหมายตามหลักรัฐประศาสนศาสตร์คู่ขนานไปกับการพิจารณาปัญหาเชิงยุทธศาสตร์ (strategic) พิจารณาองค์รวม (holistic) มีวิสัยทัศน์ (vision) พิจารณาลำดับความสำคัญของปัญหา (prioritization) รวมตลอดถึงระบบองค์การ กระบวนการ ทรัพยากรและปฏิบัติการด้วย

ขอบคุณ ขอมูล
ปฐม มณีโรจน์

Create Date : 16 ตุลาคม 2552		0 comments
Last Update : 16 ตุลาคม 2552 9:03:26 น.
Counter : 499 Pageviews.
Share Tweet