026. โฉมหน้าใหม่ของกลไกส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในกรอบสหประชาชาติ

คณะมนตรีสิทธิมนุษยชน (Human Rights Council): โฉมหน้าใหม่ของกลไกส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในกรอบสหประชาชาติ


บทนำ

คณะมนตรีสิทธิมนุษยชน หรือ Human Rights Council (HRC) ได้รับการจัดตั้งขึ้นตามข้อมติที่ประชุมสมัชชาสหประชาชาติ สมัยที่ 60 เมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2549 เพื่อทดแทนคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน หรือ Commission on Human Rights (CHR) สืบเนื่องจากข้อเสนอแนะในการปฏิรูปกลไกสหประชาชาติและกลไกสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติซึ่งได้รับการรับรองจากที่ประชุมผู้นำ High Level Plenary Meeting (HLPM) ระหว่างการประชุมสมัชชาสหประชาชาติ สมัยที่ 60 เมื่อเดือนกันยายน 2548

การปฏิรูปกลไกสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติเป็นความพยายามของประเทศสมาชิกสหประชาชาติในการพัฒนากลไกสิทธิมนุษยชนเพื่อเป็นกรอบการดำเนินการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในระดับต่าง ๆ และตอบสนองความท้าทายใหม่ ๆ ด้านสิทธิมนุษยชนได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ตลอดจนแก้ไขปัญหาที่คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนประสบอย่างต่อเนื่องมากว่า 60 ปี ได้แก่ การทำให้สิทธิมนุษยชนเป็นประเด็นทางการเมืองโดยใช้สิทธิมนุษยชนเป็นเครื่องมือในการเข้าแทรกแซงกิจการภายในและอธิปไตยของรัฐ การเลือกประติบัติในประเด็นซึ่งประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนามีท่าทีแตกต่างกัน และทวิมาตรฐานโดยสิทธิมนุษยชนถูกใช้เป็นตัวชี้วัดระดับการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนในประเทศต่าง ๆ ทั้งนี้ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนที่ตั้งขึ้นใหม่ถือเป็นองค์กรหลักด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติแทนคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนและมีฐานะเป็นองค์กรย่อยของสมัชชาสหประชาชาติ

คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนมีวัตถุประสงค์หลัก 10 ประการ ได้แก่

(1) ส่งเสริมสิทธิมนุษยชนศึกษา การเรียนรู้ด้านสิทธิมนุษยชนและให้บริการคำปรึกษา ความช่วยเหลือด้านเทคนิคและเสริมสร้างศักยภาพโดยการหารือและได้รับความเห็นชอบจากประเทศสมาชิกสหประชาชาติที่เกี่ยวข้อง

(2) เป็นเวทีเพื่อการหารือในประเด็นเฉพาะด้านสิทธิมนุษยชน

(3) ให้ข้อเสนอแนะต่อสมัชชาสหประชาชาติเพื่อส่งเสริมพัฒนาการของการจัดทำมาตรฐานหรือกฎหมายระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน

(4) ส่งเสริมการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของรัฐและติดตามการอนุวัติพันธกรณีการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่เป็นผลจากการประชุมสหประชาชาติและการประชุมสุดยอดต่าง ๆ

(5) จัดทำการทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนและการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของรัฐภายใต้กลไก Universal Periodic Review (UPR) บนพื้นฐานข้อมูลที่เป็นกลางและน่าเชื่อถือ

(6) ป้องกันไม่ให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนและตอบสนองสถานการณ์สิทธิมนุษยชนที่ฉุกเฉินได้อย่างทันท่วงที

(7) ทดแทนบทบาทและความรับผิดชอบของคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนที่เกี่ยวกับภารกิจของสำนักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights – OHCHR)

(8) ดำเนินภารกิจด้านสิทธิมนุษยชนโดยร่วมมืออย่างใกล้ชิดกับรัฐบาล องค์กรระดับภูมิภาค สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และภาคประชาสังคม

(9) ให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ดำเนินภารกิจด้านสิทธิมนุษยชนโดยร่วมมืออย่างใกล้ชิดกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และ

(10) นำเสนอรายงานประจำปีต่อที่ประชุมสมัชชาสหประชาชาติ

ทั้งนี้ สำนักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (ตั้งอยู่ ณ นครเจนีวา) ทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน[1] และการประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน สมัยที่ 1 มีขึ้นเมื่อเดือนมิถุนายน 2549 และการประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนครั้งล่าสุด ได้แก่ การประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน สมัยที่ 9 มีขึ้นเมื่อเดือนกันยายน 2551

คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนประกอบด้วยสมาชิกสหประชาชาติจำนวน 47 ประเทศที่ได้รับเลือกตั้งโดยตรง (directly) และในลักษณะส่วนบุคคล (individually) โดยการจับสลาก “ลับ” และได้รับการสนับสนุนจากประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ (majority)ของสหประชาชาติ และอยู่ในตำแหน่งคราวละ 3 ปีโดยไม่สามารถลงสมัครรับเลือกตั้งซ้ำได้ในทันทีหากดำรงตำแหน่งติดต่อกัน 2 สมัย ทั้งนี้ การเลือกตั้งประเทศสมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนจะกระจายกันไปตามสัดส่วนทางภูมิศาสตร์อย่างเท่าเทียมกัน ได้แก่ ภูมิภาคแอฟริกา 13 ประเทศ ภูมิภาคเอเชีย 13 ประเทศ ภูมิภาคยุโรปตะวันออก 6 ประเทศ ภูมิภาคลาตินอเมริกาและแคริบเบียน 8 ประเทศ และภูมิภาคยุโรปตะวันตกและประเทศอื่น ๆ 7 ประเทศ[2] ปัจจุบัน (พฤศจิกายน 2551) คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนมีไนจีเรียเป็นประธาน และมีรองประธาน 4 คนจากฟิลิปปินส์ อาร์เซอร์ไบจาน อาร์เจนตินา และแคนาดา ตามลำดับ

สองปีแห่งการจัดตั้งคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน

คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนใช้เวลาสองปีเต็มในการหารือรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดตั้งกลไกใหม่และการทบทวนกลไกต่าง ๆ ที่ได้รับถ่ายโอนมาจากคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน โดยในช่วงเที่ยงคืนของวันที่ 18 มิถุนายน 2550 (หนึ่งปีหลังจากการประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน สมัยที่ 1) ที่ประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน สมัยที่ 5 ได้เห็นชอบกับประเด็นต่าง ๆ ของการจัดตั้งกระบวนการ กลไก และโครงสร้างการดำเนินภารกิจของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนในลักษณะ package หรือเอกสารของประธาน (President’s Text) ซึ่งเป็นผลจากการหารืออย่างเข้มข้นและยอมรับท่าทีที่ประนีประนอมกันระหว่างทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งรับรองเอกสาร Code of Conduct สำหรับกลไกพิเศษในฐานะภาคผนวกของ package ดังกล่าว ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่า ไม่มีฝ่ายใดที่พอใจกับสาระทั้งหมดของ package แต่ได้พยายามเจรจาต่อรองและแลกเปลี่ยนข้อเสนอต่าง ๆ ระหว่างกันจนสามารถรับได้และเข้าใจปัญหาร่วมกันว่าใน package ดังกล่าวยังมีหลายประเด็นที่ไม่ชัดเจน และอาจก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติได้ เข่น เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2550 แคนาดาได้ท้าทายประธานคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนว่า ที่ประชุมฯ ได้พิจารณารับรองเอกสารของประธานเมื่อวันที่ 18 มิถุนายนแล้วหรือไม่เนื่องจากแคนาดาประสงค์จะขอให้มีการลงคะแนนเสียงต่อเอกสารของประธานดังกล่าว จึงได้ท้าทายคำอธิบายของประธานคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนโดยขอให้มีการลงคะแนนเสียง ซึ่งปรากฏว่า สมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน 46 ประเทศได้ลงคะแนนเสียงสนับสนุนท่าทีของประธานคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน ทำให้แคนาดาเป็นประเทศเดียวที่ลงคะแนนเสียงคัดค้านเอกสารนี้

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในวันนั้น ส่วนหนึ่งอาจสะท้อนให้เห็นว่าการดำเนินภารกิจของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนอาจไม่ใช่เรื่องง่ายและปูด้วยกลีบกุหลาบเมื่อคำนึงถึงว่าเป็นการเริ่มต้นฉากใหม่หรือชีวิตใหม่ของกลไกส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในกรอบสหประชาชาติ อีกทั้งในช่วง 1 ปีที่ผ่านมา มีการวิพากษ์วิจารณ์ว่า การหารือเพื่อจัดทำโครงสร้างพื้นฐานการดำเนินงานของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนทำให้เกิดช่องว่างในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนต้องเริ่มปฏิบัติภารกิจตามที่ได้รับมอบหมายอย่างเอาจริงเอาจัง และขณะที่คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนได้เริ่มปฏิบัติภารกิจจริงแล้วในปีต่อมาก็ปรากฏว่าประสบความท้าทายหลายประการทั้งในเรื่องของรายละเอียดในทางปฏิบัติที่ยังไม่มีความชัดเจน การพิจารณารายงาน การทบทวนและพัฒนาการดำเนินงานของกลไกพิเศษ ความท้าทายใหม่ ๆ ด้านสิทธิมนุษยชน และกำหนดเวลาการประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนและการประชุมที่เกี่ยวข้องซึ่งครอบคลุมเวลาและภารกิจส่วนใหญ่ของคณะทูตต่าง ๆ ในนครเจนีวา

เอกสารของประธานหรือข้อมติคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนที่ 5/1 ที่ได้รับการรับรองเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2550 ได้ระบุให้คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนพบหารือกันในลักษณะ quasi-standing body ระเบียบวาระและแผนการดำเนินงานเปิดโอกาสให้มีการหารือเกี่ยวกับประเด็นเฉพาะด้านสิทธิมนุษยชนและสถานการณ์สิทธิมนุษยชนที่ต้องการความเอาใจใส่จากคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนได้ตลอดทั้งปีทั้งในช่วงการประชุมฯ สมัยปกติและการประชุมฯ สมัยพิเศษ โดยกฎระเบียบและวิธีการดำเนินงานต้องประกันว่ามีความโปร่งใส คาดการณ์ได้และเป็นกลาง และเอื้อให้มีการหารือและความร่วมมืออย่างแท้จริงและเน้นผลลัพธ์ (results-oriented)

กลไกหลักของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนซึ่งเป็นผลจากการรับรองเอกสารของประธาน ประกอบด้วยกลไกสำคัญ 3-4 กลไก อาทิ

(1) กลไก Universal Periodic Review (UPR) ซึ่งจัดตั้งขึ้นใหม่เพื่อทบทวนการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของทุกประเทศอย่างเท่าเทียมกันโดยทั้งประเทศสมาชิกและประเทศผู้สังเกตการณ์จะถูกทบทวนทุก ๆ 4 ปีและในแต่ละปีจะมีประเทศสมาชิกสหประชาชาติถูกทบทวนจำนวน48 ประเทศโดยคณะทำงานซึ่งประกอบด้วยสมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนทั้ง 47 ประเทศมีหน้าที่ตรวจสอบประเทศต่าง ๆ ปีละ 3 ครั้ง ๆ ละ 2 สัปดาห์ และคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนจะแต่งตั้งสมาชิกจากกลุ่มภูมิภาคต่าง ๆ จำนวน 3 คนทำหน้าที่เป็น rapporteur-troika เพื่ออำนวยความสะดวกในการจัดทำ UPR ของแต่ละประเทศ

(2) กลไกพิเศษ เป็นกลไกที่อาจถือได้ว่ามีความสำคัญและมีประสิทธิภาพมากที่สุดในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของเหยื่อผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนในกรอบสหประชาชาติเนื่องจากกลไกพิเศษเป็นผู้เชี่ยวชาญที่มีความเป็นอิสระและได้รับแต่งตั้งจากประธานคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนโดยการหารืออย่างใกล้ชิดกับ Consultative Group ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนจากทั้งห้าภูมิภาค ทั้งนี้ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนใช้เวลาส่วนใหญ่ในช่วงปีที่สองเพื่อทบทวน (review) จัดการให้ถูกต้องเป็นระบบ (rationalize) และพัฒนา (review) กลไกพิเศษและอาณัติของกลไกพิเศษดังกล่าว



(3) คณะกรรมการที่ปรึกษาของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน จัดตั้งขึ้นแทน Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights ซึ่งเป็นกลไกผู้เชี่ยวชาญเดิมในกรอบคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน คณะกรรมการฯ ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 18 คน ทำหน้าที่เป็น think-tank ของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน ปฏิบัติภารกิจในฐานะส่วนบุคคลบนพื้นฐานของความเป็นกลาง เป็นอิสระ และมีการกระจายตำแหน่งตามสัดส่วนทางภูมิศาสตร์อย่างเท่าเทียมกันโดยคำนึงถึงความสมดุลของความแตกต่างด้านสังคม ศาสนา อารยธรรม และความรอบรู้ทางกฎหมาย ผู้เชี่ยวชาญดังกล่าวจะได้รับเลือกโดยตรงจากคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนและดำรงตำแหน่งคราวละ 3 ปี และ

(4) กลไกรับพิจารณาข้อร้องเรียนการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่รุนแรงและเป็นระบบ ซึ่งเปิดโอกาสให้ปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องกับเหยื่อผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนสามารถยื่นข้อร้องเรียนต่อคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนได้ ทั้งนี้ กลไกฯ ดังกล่าวเป็นกลไก “ลับ” และมีกระบวนการดำเนินการบนพื้นฐานของกลไก 1503 เดิมของคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนซึ่งประกอบด้วยการพิจารณาข้อร้องเรียนใน Working Group on Communications ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญจากคณะกรรมการที่ปรึกษาของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนจำนวน 5 คนจากแต่ละกลุ่มภูมิภาค และ Working Group on Situations ประกอบด้วยผู้แทนของรัฐจำนวน 5 คนที่ได้รับแต่งตั้งและรับรองจากแต่ละกลุ่มภูมิภาคโดยปฏิบัติภารกิจในฐานะส่วนบุคคล

กลไกดังกล่าวข้างต้นมีลักษณะเฉพาะตัวและมีอาณัติที่แตกต่างกัน ในขณะที่กลไก UPR จะทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนและการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของทุกประเทศอย่างเท่าเทียมกันและอย่างเป็นสากล[3] กลไกอื่น ๆ ต่างมีความเกี่ยวข้องกับประเทศสมาชิกสหประชาชาติในลักษณะและระดับที่แตกต่างกันไปไม่มากก็น้อย แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า กลไกพิเศษและกลไกรับพิจารณาข้อร้องเรียนการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่รุนแรงและเป็นระบบมีแนวโน้มที่จะให้ความสนใจเกี่ยวกับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะประเทศในภูมิภาคเอเชียและภูมิภาคลาตินอเมริกาและแคริบเบียนมากว่าประเทศที่พัฒนาแล้วในกลุ่มภูมิภาคอื่น ๆ อาทิ กรณีการหายสาบสูญโดยถูกบังคับหรือไม่สมัครใจ การทรมาน การไม่นำผู้กระทำความผิดมาลงโทษ การสังหารนอกกระบวนการยุติธรรม สิทธิของผู้พิทักษ์สิทธิมนุษยชน สถานการณ์สิทธิมนุษยชนในพม่าและสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในเกาหลีเหนือ เป็นต้น อย่างไรก็ดี คงไม่อาจสรุปได้ว่า ประเทศที่พัฒนาแล้วมีปัญหาเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนน้อยกว่าประเทศกำลังพัฒนาโดยประจักษ์พยานที่เป็นรูปธรรมอาจได้แก่ประเด็นการเลือกประติบัติทางเชื้อชาติ ชาติพันธุ์และศาสนา ชนพื้นเมืองดั้งเดิม ผู้โยกย้ายถิ่นฐาน และการต่อต้านการก่อการร้าย เป็นต้น

การดำเนินภารกิจของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนในช่วงสองปีแรก (มิถุนายน 2549 – มิถุนายน 2551) จนถึงปัจจุบันนอกจากจะใช้เวลาส่วนใหญ่ในการหารือรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดทำโครงสร้างและแนวทางการดำเนินงานพื้นฐานซึ่งมีความจำเป็น มีความสำคัญและมีความละเอียดอ่อนแล้ว อาจกล่าวได้ว่า คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนได้สร้างความหวังใหม่ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนผ่านการจัดตั้งกลไก UPR และการพิจารณารายงานและทบทวนกลไกพิเศษ และปฏิรูปกลไกภายในอื่น ๆ ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งสร้างความคาดหวังใหม่ในระดับที่สูงขึ้นสำหรับความรับผิดชอบในการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศสมาชิกสหประชาชาติ การส่งเสริมบทบาทและการมีส่วนร่วมของสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และภาคประชาสังคมในด้านสิทธิมนุษยชน กลไกต่าง ๆ ของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนได้เริ่มภารกิจอย่างเต็มที่และขณะเดียวกันได้พยายามหาแนวทางที่สร้างสรรค์เพื่อปรับปรุงการดำเนินงานและแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในทางปฏิบัติ ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายและต้องเรียนรู้จากประสบการณ์และโดยหารือกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

ความสำเร็จของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนในช่วงที่ผ่านมา ได้แก่ การคงภารกิจในการสนับสนุนการจัดทำมาตรฐานและกลไกด้านสิทธิมนุษยชน โดยรับรองข้อมติเรื่อง International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance เรื่อง Declaration on the Rights of Indigenous Peoples และเรื่อง Optional Protocol on Economic, Social and Cultural Rights การจัดการประชุมสมัยพิเศษเกี่ยวกับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนรายประเทศและประเด็นเฉพาะรวมแล้ว 7 ครั้ง การพิจารณาสถานการณ์สิทธิมนุษยชนและการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศต่าง ๆ ภายใต้กลไก UPR พร้อมนำเสนอข้อเสนอแนะที่เกี่ยวข้องเพื่อสนับสนุนประเทศที่ถูกทบทวนให้สามารถส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น การรับฟังและแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นเกี่ยวกับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนกับข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชน ในแต่ละสมัยการประชุมฯ การนำเสนอรายงานสิทธิมนุษยชนทั้งในลักษณะประเด็นเฉพาะและสถานการณ์สิทธิมนุษยชนรายประเทศของกลไกพิเศษโดยละเอียดและเปิดโอกาสให้ประเทศต่าง ๆ และภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมในการหารือในลักษณะ interactive dialogue กับกลไกพิเศษดังกล่าว การกำหนดระเบียบวาระเรื่องสถานการณ์สิทธิมนุษยชนที่ควรได้รับความเอาใจใส่จากคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนซึ่งเปิดโอกาสให้ฝ่ายต่าง ๆ ยกประเด็นและ/หรือสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในลักษณะต่าง ๆ ขึ้นหารือ การจัดการหารือในลักษณะ general debate หรือ related debate ภายใต้ระเบียบวาระต่าง ๆ ของการประชุมฯ และการจัดการหารือในลักษณะ panel สำหรับประเด็นสิทธิมนุษยชนที่น่าสนใจและควรได้รับการสนับสนุน อาทิ การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิของผู้พิการ บุคคลผู้หายสาบสูญ และการรวมประเด็นเรื่องความเท่าเทียมกันระหว่างชายและหญิงในภารกิจของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน เป็นต้น

ความแตกต่างในความเหมือนหรือความเหมือนในความแตกต่าง

การเข้าร่วมการประชุมคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนในช่วงโค้งสุดท้าย และการมีส่วนร่วมในการหารือรายละเอียดเกี่ยวกับโครงสร้างและแนวทางการดำเนินงานของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน การประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนในช่วงเปลี่ยนผ่าน และการประชุมกลไกย่อยต่าง ๆ ของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนนับเป็นประสบการณ์ที่เป็นประวัติศาสตร์ของความรับผิดชอบงานด้านสิทธิมนุษยชนในช่วงประจำการ ณ คณะทูตถาวรแห่งประเทศไทย ประจำสำนักงานสหประชาชาติ นครเจนีวา ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่าคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนและคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติต่างยึดมั่นหลักการทั่วไปในฐานะกลไกระหว่างประเทศในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ลักษณะและแนวคิดเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนในปัจจุบันโดยเฉพาะเรื่องการเคารพหลักการและมาตรฐานด้านสิทธิมนุษยชนซึ่งมีความเป็นสากลมากขึ้นและการเกี่ยวโยงระหว่างสิทธิมนุษยชนกับประเด็นอื่น ๆ ทั้งด้านการเมือง ความมั่นคง เศรษฐกิจ สังคม และการพัฒนา ที่มีความชัดเจนและไม่สามารถแยกออกจากกัน ส่งเสริมซึ่งกันและกัน และมีลักษณะเป็น collective security โดยรัฐเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการดำเนินนโยบายที่เกี่ยวข้องในระดับต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมความพยายามระหว่างประเทศ ได้ส่งผลอย่างมากต่อการปฏิรูปกลไกสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ

ท่ามกลางหลักการที่มีความเหมือนดังกล่าว ดูเหมือนว่าคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนจำเป็นต้องมีภารกิจและความรับผิดชอบเพิ่มขึ้นเพื่อตอบสนองความหวังและความคาดหวังของเหยื่อผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน คณะมนตรีสิทธิมนุษยชน จึงมีอาณัติที่ชัดเจนขึ้นในการยกประเด็นสถานการณ์สิทธิมนุษยชนต่าง ๆ และการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่รุนแรงและเป็นระบบขึ้นหารือ รวมทั้งส่งเสริมการรวมประเด็นสิทธิมนุษยชนในระบบสหประชาชาติ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนมีจุดแข็งคือการมีสถานะที่สูงขึ้นโดยในอนาคตอาจมีภารกิจสำคัญเทียบเท่าคณะมนตรีความมั่นคง การจำกัดจำนวนสมาชิกให้น้อยลงและจำกัดการดำรงวาระสมาชิกไม่เกิน 2 สมัย มีกลไก UPR ซึ่งต้องมีลักษณะความเป็นสากลและอยู่บนพื้นฐานความร่วมมือที่สร้างสรรค์ ส่งเสริมการเสริมสร้างศักยภาพของประเทศต่าง ๆ และไม่ซ้ำซ้อนกับกลไกอื่น ๆ มีกระบวนการคัดเลือกและกลั่นกรองผู้เชี่ยวชาญภายใต้กลไกพิเศษและกลไกคณะกรรมการที่ปรึกษาของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน มีการพบหารือไม่ต่ำกว่าปีละ 3 สมัยรวมการประชุมสมัยหลัก ๆ ระยะเวลาไม่ต่ำกว่า 10 สัปดาห์ มีระเบียบวาระการประชุมเฉพาะสำหรับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนที่ควรได้รับการเอาใจใส่จากคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน สมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนจำนวน 1 ใน 3 สามารถลงชื่อเรียกร้องให้จัดการประชุมสมัยพิเศษได้ และสามารถระงับการเป็นสมาชิกภาพของสมาชิกได้หากมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่รุนแรงและเป็นระบบ

ความเหมือนและความแตกต่างดังกล่าวข้างต้นเป็นทั้งความท้าทายและโอกาสสำคัญในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ ประเทศสมาชิกสหประชาชาติ และภาคประชาสังคม แม้ว่าเอกสารระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนได้ระบุนิยามกว้าง ๆ ของสิทธิมนุษยชนว่ามีความหมายถึงสิทธิของคนทุกคนที่เกิดมาเป็นมนุษย์ซึ่งเป็นสิทธิที่ติดตัวมนุษย์มาแต่กำเนิด และหมายรวมถึงสิทธิที่ได้รับการรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรทั้งในรูปกฎหมายในประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศก็ตาม การหารือในกรอบคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนและการจัดทำโครงสร้างและแนวทางการดำเนินงานของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนที่ผ่านมาในทางปฏิบัติยังคงประสบปัญหาและจุดอ่อนสำคัญของคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนในเรื่องการทำให้สิทธิมนุษยชนเป็นประเด็นทางการเมือง การเลือกประติบัติ และทวิมาตรฐาน อีกทั้งยังมีการเผชิญหน้าระหว่างกลุ่มภูมิภาคซึ่งมีการแบ่งแยกอย่างชัดเจนมากยิ่งขึ้นและไม่ส่งเสริมหลักการการหารือและความร่วมมือที่สร้างสรรค์ การสร้างความโปร่งใสและการคาดการณ์ได้เกี่ยวกับการประชุมฯ ตลอดจนยังไม่มีการอนุวัติข้อมติและข้อตัดสินใจต่าง ๆ ที่ได้รับการรับรองอย่างมีประสิทธิภาพ และการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนของรัฐยังต้องการเจตนารมณ์ทางการเมืองและการปฏิบัติในระดับรากเหง้ามากขึ้น ส่งผลให้สิทธิของคนทุกคนที่เกิดมาเป็นมนุษย์โดยเฉพาะเหยื่อผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนไม่ได้รับการคุ้มครองอย่างแท้จริง

ปัญหาที่คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนอาจประสบมากขึ้นในอนาคต ได้แก่ การดำเนินงานที่ซ้ำซ้อนระหว่างกลไก UPR กับกลไกกฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนโดยเฉพาะการจัดทำรายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศที่ถูกทบทวน ความน่าเชื่อถือของกลไก UPR ช่องว่างที่ขยายกว้างขึ้นเกี่ยวกับท่าทีในประเด็นที่ความละเอียดอ่อนและอยู่ในความสนใจของกลุ่มความร่วมมือใดเป็นการเฉพาะ อาทิ เรื่องการขจัดการเลือกประติบัติทางเชื้อชาติ ชาติพันธุ์ การเกลียดชังผู้แปลกแยก และการไม่มีความอดกลั้นที่เกี่ยวข้อง การสังหารนอกกระบวนการยุติธรรม การลงโทษประหารชีวิต การกำหนดความสมดุลระหว่างเสรีภาพในการแสดงออกและแสดงความคิดเห็นกับเสรีภาพในการนับถือศาสนาและความเชื่อ สถานการณ์สิทธิมนุษยชนในดินแดนที่ถูกยึดครองโดยชาวต่างชาติโดยเฉพาะปาเลสไตน์ และการรับรองหรือจัดตั้งกลไกพิเศษเกี่ยวกับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนรายประเทศ เป็นต้น

ขณะที่คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนอยู่ในระหว่างการเริ่มปฏิบัติภารกิจและประชาคมโลกกำลังเฝ้าจับตามองเพื่อพิสูจน์ความน่าเชื่อถือและประสิทธิภาพของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน และตอบสนองความท้าทายใหม่ ๆ ด้านสิทธิมนุษยชนได้อย่างทันท่วงทีนั้น คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนจำเป็นต้องยึดมั่นหลักการการส่งเสริมความร่วมมือที่สร้างสรรค์ในการดำเนินภารกิจตามอาณัติที่ได้รับมอบหมายเพื่อให้คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนเป็นกลไกด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติที่มีคุณภาพ มีคุณค่า และเป็นเวทีการหารือด้านสิทธิมนุษยชนที่มีพลวัตรและก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านสิทธิมนุษยชนในทุกระดับอย่างแท้จริง ทั้งนี้ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนควรลดและหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าระหว่างกลุ่มภูมิภาคและกลุ่มความร่วมมือต่าง ๆ ส่งเสริมหลักการความหลากหลายในกลุ่มประเทศสมาชิกแม้จะเป็นการจัดสรรตามสัดส่วนทางภูมิศาสตร์ สร้างความสมดุลกับการหารือในประเด็นต่าง ๆ ส่งเสริมบทบาทของประเทศผู้สังเกตการณ์ในคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน[4] หารือและแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นบนพื้นฐานความร่วมมือและจิตสำนึกที่สร้างสรรค์ ยึดมั่นในหลักการและมาตรฐานหรือกฎหมายระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนโดยเคารพความหลากหลายด้านวัฒนธรรม ศาสนาและอารยธรรม นอกจากนี้ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนควรสนับสนุนการดำเนินการของรัฐในการสร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับกลไกและการดำเนินงานของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องและภาคส่วนต่าง ๆ เพื่อสร้างความพร้อมและจิตสำนึกของบุคลากรในการมีส่วนร่วมในคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนอย่างสร้างสรรค์

บทสรุป

คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนอยู่ในช่วงเริ่มต้นและยังไม่ได้เป็นภูเขาสูงที่ตั้งตระหง่านสามารถรับสภาพการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในฤดูกาลต่าง ๆ รวมทั้งเป็นที่พำนักและคุ้มภัยกับสิ่งมีชีวิตและผู้ที่สัญจรไปมา แต่เป็นภูเขาที่สร้างความหวังและทุกคนต่างมีความคาดหวังที่จะเห็นภูเขาดังกล่าวมีรากฐานที่มั่นคง ขณะเดียวกัน คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนก็ไม่ใช่เนินดินที่จะทะลายลงโดยง่ายและไม่มีคุณค่าหรือความสำคัญ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนมีความท้าทายที่น่าสนใจและเป็นความท้าทายของประชาคมโลก คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม ในการจัดทำโครงสร้างและแนวทางการดำเนินงานในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ปัจจัยสำคัญคือโอกาส ทำอย่างไรประชาคมโลกจะใช้โอกาสดังกล่าวอย่างมีคุณภาพและส่งผลกับระบบการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในระดับต่าง ๆ รวมทั้งส่งเสริมการอยู่ร่วมกันอย่างสันติและโดยเคารพซึ่งกันและกันในขณะที่รัฐต้องมีความรับผิดชอบหลักและยึดมั่นกับการอนุวัติพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศอย่างแท้จริง

-------------------------------
นางสาวลดา ภู่มาศ

เลขานุการเอก

คณะทูตถาวรฯ ณ นครเจนีวา

10 พฤศจิกายน 2551



--------------------------------------------------------------------------------


[1] ข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนฯ คนปัจจุบัน คือ นาง Navanethem Pillay สัญชาติแอฟริกาใต้ เข้ารับตำแหน่งต่อจากนาง Louise Arbour สัญชาติแคนาดา เมื่อวันที่ 1 กันยายน 2551

[2] ปัจจุบัน สมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน ประกอบด้วย

(1) ภูมิภาคแอฟริกา ได้แก่ แองโกลา บูร์กินาฟาโซ แคเมอรูน จีบูติ กาบอง กานา มอริเชียส อียิปต์ ไนจีเรีย เซเนกัล แอฟริกาใต้ มาดากัสการ์ และแซมเบีย

(2) ภูมิภาคเอเชีย ได้แก่ บาห์เรน กาตาร์ บังกลาเทศ จีน อินเดีย อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น จอร์แดน มาเลเซีย ปากีสถาน ฟิลิปปินส์ สาธารณรัฐเกาหลี และซาอุดีอาระเบีย

(3) ภูมิภาคยุโรปตะวันออก ได้แก่ อาเซอร์ไบจาน บอสเนียและเฮอร์เซโกวินา สโลวาเกีย สโลวีเนีย รัสเซีย และยูเครน

(4) ภูมิภาคลาตินอเมริกาและแคริบเบียน ได้แก่ อาร์เจนตินา โบลิเวีย บราซิล ชิลี คิวบา นิการากัว เม็กซิโก และอุรุกวัย และ

(5) ภูมิภาคยุโรปตะวันตกและประเทศอื่น ๆ ได้แก่ แคนาดา อิตาลี ฝรั่งเศส เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ สวิตเซอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร

[3] ประเทศไทยมีกำหนดถูกทบทวนภายใต้กลไก Universal Periodic Review (UPR) ในการประชุมคณะทำงานว่าด้วยกลไก UPR สมัยที่ 12 ในปี 2554

[4] ไทยเป็นประเทศผู้สังเกตการณ์ของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน และเคยเป็นสมาชิกคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนระหว่างปี 2543-2546




คณะทูตถาวรเเห่งประเทศไทย ประจำสำนักงานสหประชาชาติ ณ นครเจนีวา

Permanent Mission of Thailand to the United Nations Office and other International Organizations in Geneva

5 Rue Gustave-Moynier 1202 Geneva ||

Tel : (41 22) 715-1010 ||
Fax : (41 22) 715-1000, 715-1002

E-mail : mission.thailand@ties.itu.int ||
Office Hours: Monday-Friday 09.00-13.00 hrs. and 14.00 -17.00 hrs.


Source: //www2.mfa.go.th/ungeneva/Statement/ViewStatement.aspx?stateId=29

Create Date : 01 เมษายน 2554		0 comments
Last Update : 1 เมษายน 2554 7:25:59 น.
Counter : 3313 Pageviews.
Share Tweet