Bloggang.com : Darksingha :

ความเปลี่ยนแปลงของกระบวนการนโยบายกับนโยบายการควบคุมโรค

วิพุธ พูลเจริญ
เดชรัต สุขกำเนิด
มูลนิธินโยบายสุขภาวะ

ในช่วงตลอดสามทศวรรษที่ผ่านมา สังคมไทยได้ผ่านพัฒนาการทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม จนเกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในกระบวนการกำหนดและดำเนินการนโยบาย ซึ่งแต่เดิมเป็นบทบาทของภาครัฐเกือบทั้งหมด แต่ปัจจุบัน ภาคส่วนต่างๆ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ ต่างเข้ามามีบทบาทสำคัญในกระบวนการกำหนดและดำเนินนโยบาย ไม่น้อยไปกว่าหน่วยงานของรัฐ ซึ่งความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้ส่งผลกระทบ ซึ่งอาจเป็นได้ทั้งทางบวกและทางลบต่อการทำงานของหน่วยงานราชการต่างๆ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความเข้าใจในกระบวนการนโยบายที่ซับซ้อนขึ้น และการกำหนดท่าทีและการเสนอกระบวนการนโยบายที่เหมาะสม สำหรับการมีส่วนร่วมอย่างสร้างสรรค์ของภาคส่วนต่างๆ ในสังคม
บทความวิชาการนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อจุดประกายความคิด จากการวิเคราะห์ความเปลี่ยนแปลงของกระบวนการนโยบาย และนัยยะที่จะมีต่อนโยบายและแนวทางการควบคุมโรคของประเทศไทย โดยหวังจะก่อให้เกิดมุมมอง และคำถามใหม่ๆ ในการดำเนินนโยบายการควบคุมโรค มากกว่าจะเสนอคำตอบสุดท้าย เพราะ ในความเป็นจริง สัมฤทธิผลของนโยบายการควบคุมโรคมักเกิดมาจากการตระหนักและความเข้าใจร่วมกันในสังคม มากกว่าการกำหนดจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งแต่เพียงฝ่ายเดียว
บทความนี้จะเริ่มต้นจากการวิเคราะห์เปรียบเทียบลักษณะของกระบวนการนโยบายในอดีต กับลักษณะของกระบวนการนโยบายในปัจจุบัน ซึ่งการเปรียบเทียบดังกล่าวจะทำให้เราเกิดคำถามที่สำคัญสำหรับแนวทางในการกำหนดและการดำเนินนโยบายการควบคุมโรคในปัจจุบันหลายประการ โดยที่เราไม่สามารถใช้การวิเคราะห์กระบวนการนโยบายแบบเดิมๆ ที่เคยเป็นมาได้ แต่จำเป็นจะต้องวิเคราะห์กระบวนการนโยบายในลักษณะที่กว้างขวาง ลึกซึ้ง และเป็นพลวัตขึ้นกว่าเดิม จึงจะได้คำตอบที่สอดคล้องกับเงื่อนไขความเป็นจริงในสังคม ดังนั้น บทความนี้จึงนำเสนอกรอบความคิดต่างๆ ทางวิชาการในการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายก่อนที่จะสรุปเป็นประเด็นสำคัญสำหรับนโยบายการควบคุมโรค ในส่วนท้ายของบทความนี้
1. ลักษณะของกระบวนการนโยบายในอดีต
ในอดีตที่ผ่านมา (เช่นก่อนปีพ.ศ. 2535) กระบวนการนโยบายของไทยมักมีลักษณะดังนี้
o การกำหนดนโยบายมักมาจากส่วนกลาง (Centralization) โดยอาศัยกลไกราชการ
หรือ กระทรวง ทบวง กรมเป็นหลัก
o นโยบายบางนโยบายก็กำหนดมาจากเป้าหมายทางการเมือง แต่บางนโยบายก็กำหนดมาจากระเบียบปฏิบัติในระบบราชการ และบางนโยบายพัฒนามาจากแนวคิดและการวิเคราะห์ทางวิชาการ
o เมื่อประกาศนโยบายแล้ว หน่วยงานที่รับผิดชอบก็มักจะกำหนดมาตรการและเป้าหมายการดำเนินการลงไปในระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่น
o ซึ่งการดำเนินนโยบายดังกล่าว มักขับเคลื่อนโดยอาศัยทรัพยากรที่จัดสรรไปจากส่วนกลาง ผ่านหน่วยงานส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
o แต่เนื่องจากการกำหนดนโยบายจากส่วนกลางมักแยกกันตามกระทรวงและกรม โดยมิได้มีการประสานงานกันมากนัก ทั้งยังขาดกลไกการประสานงานในส่วนภูมิภาค การทำงานในภูมิภาคและในท้องถิ่นจึงมักเกิดปัญหาการทำงานแยกส่วนกัน และบางครั้งก็ขัดแย้งกัน
o กระบวนการนโยบายลักษณะนี้มักเรียกว่า การรวมศูนย์แบบแยกส่วน หรือ Fragmented Centralization (อนึ่ง รายละเอียดของการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายแบบนี้ สามารถดูได้จากงานของอ. อเนก เหล่าธรรมทัศน์)
o ผลลัพธ์ทางนโยบายจึงขึ้นอยู่กับทรัพยากรและความเอาจริงเอาจังของหน่วยงานเจ้าของเรื่อง บวกกับเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและสังคมของแต่ละท้องถิ่น และของประเทศโดยส่วนรวม
2. ลักษณะของกระบวนการนโยบายในปัจจุบัน
อย่างไรก็ดี ลักษณะของกระบวนการนโยบายในปัจจุบันกลับมีความเปลี่ยนแปลงไปจากกระบวนการนโยบายในอดีต ในประเด็นที่สำคัญ 3 ประการด้วยกันคือ
1. ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางกับหน่วยงานส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจาก
ง รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการจัดสรรทรัพยากรและการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ไปสู่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจน
ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีอำนาจหน้าที่ และทรัพยากรในการกำหนดนโยบายและ/หรือแนวทางการพัฒนาของตนเอง
ง การปฏิรูประบบราชการต้องการให้หน่วยงานต่างๆ กำหนดเป้าหมายการทำงานของตนชัดเจนขึ้น โดยมีตัวชี้วัดผลสำเร็จที่ชัดเจน
ง แต่ทรัพยากรและอำนาจหน้าที่ของกระทรวงและกรมกลับลดลงโดยเปรียบเทียบ
ง การทำงานของกรมกองต่างๆ จึงยากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อหน่วยงานส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็นแขนขาสำคัญในการทำงานกลับได้รับการจัดสรรทรัพยากรที่จำกัดมาก
ง พร้อมกันนั้น หน่วยงานส่วนภูมิภาคก็มีการกำหนดเป้าหมายและยุทธศาสตร์การทำงานของตนเองขึ้นมาด้วย (ภายใต้แนวคิดของผู้ว่าฯ เชิงบูรณาการ) แทนที่จะรอทำงานตามแนวทางของหน่วยงานส่วนกลางเป็นหลักเช่นในอดีต
ง ขณะเดียวกัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีอำนาจหน้าที่ และทรัพยากรก็ยังขาดประสบการณ์ และความชำนาญในการกำหนดนโยบายและการจัดการปัญหาในพื้นที่ ซึ่งเดิมเคยเป็นหน้าที่หลักของหน่วยงานส่วนกลาง (หรือผ่านทางหน่วยงานส่วนภูมิภาค)
ง ผลลัพธ์ทางนโยบายจึงแตกต่างกันไปตามแต่ละนโยบายหรือแนวทาง และเงื่อนไขความพร้อมของแต่ละท้องถิ่นมากขึ้น
ง โดยที่หน่วยงานส่วนกลางก็มิได้มีความเข้าใจ หรือมิได้มีระบบที่จะรับทราบและตรวจสอบแนวทาง และเงื่อนไขความพร้อมของแต่ละท้องถิ่นอย่างชัดเจน
2. กระบวนการและเนื้อหาของนโยบายมีความเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมาก เนื่องจาก
ง กระบวนการและเนื้อหาของนโยบายมีลักษณะที่เป็นแบบนโยบายข้ามสาขา (Inter-sectoral policy) มากขึ้น เช่น นโยบายอาหารปลอดภัย ที่ต้องเชื่อมระหว่างนโยบายในสาขาเกษตรกับสาธารณสุขหรือนโยบายเชื้อเพลิงชีวภาพที่ต้องเชื่อมประสานระหว่างนโยบายในสาขาเกษตรกับพลังงาน เป็นต้น
ง กระบวนการนโยบายมีลักษณะที่ต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนสูงขึ้น เช่น ความผันผวนทางเศรษฐกิจ การเกิดโรคระบาดและภัยคุกคามทางสุขภาพใหม่ๆ ซึ่งส่งให้ข้อสมมติต่างๆ (Assumptions) ในการวิเคราะห์และกำหนดนโยบายเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา จนแทบจะไม่สามารถกำหนดชัดเจนได้ดังรูปแบบที่เคยทำกันมา
ง กระบวนการทางนโยบายกำลังได้รับอิทธิพลแบบนโยบายแบบข้ามรัฐมากขึ้นเรื่อยๆ ทั้งในรูปแบบของข้อตกลงที่เป็นทางการระหว่างประเทศ และอิทธิพลของบริษัทข้ามชาติ
ง กระบวนการนโยบายในแต่ละสาขาได้รับอิทธิพลจากปัจจัยทางการเมืองมากขึ้น ทำให้หลายๆ ครั้ง กระบวนการทางนโยบายเป็นไปในลักษณะการตอบวิสัยทัศน์ทางการเมืองมากกว่าการวิเคราะห์ด้วยเหตุผลทางวิชาการ (ทั้งนี้มิได้หมายความว่าวิสัยทัศน์ทางการเมืองมิได้มีเหตุผลทางวิชาการประกอบ)

3. องค์ประกอบของฝ่ายต่างๆ ที่จะเข้ามาร่วมกันในการกำหนดนโยบายและการปฏิบัติตามนโยบายมีเพิ่มมากขึ้นอย่างชัดเจน เนื่องจาก
ง รัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิของประชาชน ชุมชนท้องถิ่น และองค์กรภาคประชาสังคมต่างๆในการเข้าร่วมกระบวนการนโยบายสาธารณะในทุกระดับ
ง ภาคส่วนต่างๆในสังคม ทั้งภาคเอกชน องค์กรประชาสังคม องค์กรชุมชน มีความตื่นตัวในการเข้าร่วมกระบวนการนโยบายสาธารณะ และแสดงบทบาทอย่างชัดเจนในการกำหนดนโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่น อาทิ การรณรงค์เพื่อการอนุรักษ์น้ำและทรัพยากรธรรมชาติ และการรณรงค์เพื่อลดอุบัติเหตุ
ง รัฐบาลเองก็เริ่มใช้กลไกนอกราชการในการผลักดันนโยบายสาธารณะมากขึ้นเรื่อยๆ ดังเช่น กรณีกองทุนหมู่บ้าน กรณีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งผลลัพธ์ที่ได้ก็มีทั้งทางบวกและทางลบ
ง นโยบายสาธารณะต่างๆเริ่มถูกตั้งคำถามเรื่องความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น เพราะผู้ที่ได้รับผลประโยชน์และผู้ที่ได้รับผลกระทบทางนโยบายมักเป็นคนละกลุ่มกัน ซึ่งในบางกรณีก็อาจนำไปสู่ความขัดแย้งได้
ง แม้ว่าข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับนโยบายและความตื่นตัวของภาคส่วนต่างๆจะมีมากขึ้น แต่ข้อมูลข่าวสารส่วนใหญ่ก็ยังขาดความครบถ้วนสมบูรณ์อยู่มาก ทั้งเนื่องจากความซับซ้อนและความไม่แน่นอนของตัวนโยบายเอง และเนื่องจากอิทธิพลทางการเมืองในการผลักดันนโยบาย
ง นอกจากประเด็นเรื่องความเป็นธรรมและความไม่สมบูรณ์ของข่าวสารแล้ว เรายังพบว่า ในหลายกรณี ภาคส่วนต่างๆในสังคมมีการตีความนโยบายที่แตกต่างกันไปด้วย เช่น นโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจระหว่างการเร่งขยายตัวทางเศรษฐกิจกับแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียง ทำให้ทิศทางของนโยบายต่างๆ กลายเป็นประเด็นที่ถกเถียงและหาข้อยุติได้ยาก
ง และเนื่องจากกระบวนการตามรัฐธรรมนูญยังขาดความครบถ้วนสมบูรณ์ในหลาย ประการทั้งทางหลักการและทางปฏิบัติ เช่น การขาดองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม หรือการขาดกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การมีส่วนร่วม ของภาคส่วนต่างๆในกระบวนการนโยบายจึงไม่ราบรื่นและอาจมีข้อขัดแย้งกันได้บ่อยครั้ง
กล่าวโดยสรุป กระบวนการนโยบายในปัจจุบันจึงมีความซับซ้อน เป็นพลวัต คาดการณ์และควบคุมได้ยากกว่ากระบวนการนโยบายในอดีต ในมุมกลับกัน กระบวนการนโยบายในปัจจุบันก็เปิดทางเลือกที่หลากหลาย และอาจจะทรงพลังกว่าการพึ่งพาระบบราชการแต่เพียงอย่างเดียว เพียงแต่ผู้ที่ทำงานนโยบายจะต้องมีความเข้าใจกระบวนการนโยบาย และมีปฏิสัมพันธ์กับกระบวนการนโยบาย (และฝ่ายต่างๆ ในกระบวนการนโยบาย) อย่างเหมาะสม

3. ประเด็นสำคัญในการกำหนดนโยบายการควบคุมโรค
ตัวอย่างคำถามสำคัญในการผลักดันนโยบายการควบคุมโรค
หากกระทรวงสาธารณสุขมีการกำหนดนโยบายที่จะลดอัตราการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ โดยมีการกำหนดเป้าหมายการบริโภคที่ลดลงในแต่ละจังหวัด และเสนอให้มีการนำมาตรการหลายอย่างไปบังคับใช้ เช่น การควบคุมการโฆษณากลางแจ้ง การควบคุมช่วงเวลาการขายสุราและเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การรณรงค์กับเยาวชนเพื่อลดการเป็นนักดื่มหน้าใหม่ เป็นต้น ทั้งนี้ กระทรวงสาธารณสุขมอบหมายให้ท่านรับผิดชอบการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายใน 9 จังหวัดภาคตะวันออก โดยมิได้จัดสรรทรัพยากรพิเศษเพิ่มเติมให้สำหรับการทำงานนี้ (เนื่องจากถือว่าเป็นภารกิจประจำของกรมฯ อยู่แล้ว และกระบวนการงบประมาณปีนี้ก็ล่าช้า) ท่านจะมีแนวทางในการดำเนินการอย่างไร เพื่อจะบรรลุเป้าหมายที่กระทรวงตั้งขึ้นได้มากที่สุด
ท่านจะเห็นว่า ท่านจำเป็นต้องคิดถึงมิติต่างๆ ในกระบวนการนโยบายมากมาย อาทิ
ง หากท่านใช้วิธีทำจดหมายแจ้งไปถึงหน่วยงานส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท่านก็อาจจะเกรงว่าหน่วยงานส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการตามที่ท่าน (ในนามกระทรวงสาธารณสุข) หรือไม่ เพราะหน่วยงานส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละองค์กรก็มีภารกิจ เป้าหมาย และนโยบายที่จะต้องดำเนินการอยู่แล้ว
ง หากท่านจะใช้กลไกของหน่วยงานส่วนภูมิภาค (เช่น สาธารณสุขจังหวัด) เป็นกลไกหลักในการทำงาน ท่านก็อาจจะพบว่า ปัจจุบัน หน่วยงานส่วนภูมิภาคได้รับการจัดสรรทรัพยากรที่จำกัดมาก และมีภารกิจที่ต้องดำเนินการตาม KPI อยู่แล้ว
ง ยิ่งไปกว่านั้น อำนาจหน้าที่ในการดำเนินการตามมาตรการที่กระทรวงฯ ระบุกลับอยู่นอกเหนือขอบเขตของสาธารณสุขจังหวัด แต่ก็อาจจะประสานกับหน่วยงานอื่นๆ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการเข้มงวดการใช้มาตรการดังกล่าว หรือการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น
ง ปัญหาก็คือ จะทำอย่างไรให้หน่วยงานอื่นๆ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้มงวดในการใช้มาตรการต่างๆ และ/หรือการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นที่สนับสนุนนโยบายการลดอัตราการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ดังกล่าวอย่างจริงจัง
ง เนื่องจาก ในทางปฏิบัติ ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีการแบ่งส่วนการทำงาน (หรือที่เรียกว่า Compartmentization) และยังไม่มีการเชื่อมโยงประสานงานกันดีนัก ในขณะที่นโยบายที่ท่านกำลังผลักดันกลับอยู่นอกเหนือขอบเขตการทำงานของฝ่ายสาธารณสุขขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ง นอกจากนี้ นโยบายที่ท่านกำลังผลักดันอยู่นี้ ยังอาจจะขัดกับผลประโยชน์ของกลุ่มอิทธิพลภายในท้องถิ่น (เช่น กลุ่มธุรกิจสถานบันเทิง) ที่มีความสัมพันธ์โดยตรงกับสมาชิกสภาเทศบาล ดังนั้น กลุ่มอิทธิพลกลุ่มนี้จึงอาจมีแรงต้านต่อการดำเนินนโยบายของตน
ง ในทางกลับกัน ท่านก็ทราบว่า บางจังหวัดที่ท่านรับผิดชอบก็มีองค์กรภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง และมีประสบการณ์ในการรณรงค์เพื่อสร้างเสริมสุขภาพและลดปัจจัยเสี่ยงทางสุขภาพต่างๆ เป็นอย่างดี คำถามสำคัญคือ องค์กรเหล่านั้นจะเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินนโยบายของท่านได้อย่างไร
ง เมื่อเป็นเช่นนี้ กระบวนการนโยบายในเรื่องนี้ จึงมิใช่การสื่อสารทางเดียวจากหน่วยงานส่วนกลาง ไปยังส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นอีกต่อไป (ไม่ว่าจะผ่านทางจดหมายราชการหรือการจัดประชุมสัมมนาก็ตาม) แต่ท่านคงจำเป็นจะต้องทำความเข้าใจกับกระบวนการนโยบาย และเงื่อนไขในการทำงานของส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นๆ ภายในท้องถิ่น
ง คำถามคือ ท่านจะวิเคราะห์กระบวนการนโยบาย และเงื่อนไขในการทำงานของส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นๆ ภายในท้องถิ่น อย่างไร และท่านจะสื่อสารกับหน่วยงาน และองค์กรต่างๆ เหล่านี้อย่างไร จึงจะบรรลุเป้าหมายที่กระทรวงฯ กำหนดขึ้น
4. วิวัฒนาการของกระบวนการนโยบายสาธารณะ
กรอบความคิดดั้งเดิมของคำว่า “นโยบายสาธารณะ” มุ่งหมายถึง คำประกาศที่เป็นทางการของรัฐบาลที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้ง นำเสนอต่อรัฐสภา หรือใช้ในการปฏิบัติราชการแผ่นดิน ฐานคิดนี้จึงมุ่งเน้นที่กระบวนการตัดสินใจของภาครัฐ ประกอบด้วย รัฐบาล หรือ รัฐสภา หรือ หน่วยราชการโดยมีการแบ่งเป็นขั้นตอนดำเนินการที่ชัดเจน ทำให้เกิดกรอบทฤษฎีที่เป็นหลักวิเคราะห์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยที่ถือว่า นโยบายสาธารณะคือนโยบายที่มีผลต่อสาธารณะ หรือ กำหนดให้สาธารณะต้องดำเนินการตาม [๑]
พัฒนาการของนโยบายสาธารณะในนานาประเทศได้ยกระดับไปสู่ กรอบทิศทางที่สังคมต้องการและมุ่งหวังให้มีการดำเนินกิจกรรมไปสู่ทิศทางนั้นซึ่งกลับทิศจากความเข้าใจของกรอบคิดที่เน้นรัฐ (State-centered approach) ไปสู่กรอบคิดที่เน้นสังคม (Society-centered approach) โดยถือว่ารัฐเป็นองค์ประกอบส่วนหนึ่งในสังคม และจำต้องสะท้อนความต้องการของสังคมออกมาในรูปของนโยบาย
อย่างไรก็ตามแนวคิดนโยบายสาธารณะที่เป็นเสมือน “อุดมการณ์ของสังคม” จึงก่อให้เกิดจุดมุ่งหวังที่จะเห็น “นโยบายที่มาจากสาธารณะ” หากแต่การประยุกต์ใช้กรอบแนวคิดดังกล่าวยังมีข้อจำกัดในทางปฏิบัติ เนื่องจากในความเป็นจริง มิเพียงแต่สังคมที่พยายามกำหนดแนวทางให้รัฐตอบสนองต่อความต้องการ ในขณะเดียวกัน รัฐเองก็พยายามกำหนดภาพของสังคมในวิสัยทัศน์ของรัฐด้วยเช่นกัน นอกจากนั้นการค้นหาทิศทางและความมุ่งหวังของสังคมอาจจะก่อให้เกิดความสับสนเพราะไม่สามารถบอกได้อย่างชัดเจนว่าสังคมต้องการเคลื่อนไปในทิศทางใด [๒]
สำหรับการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายในการศึกษาครั้งนี้ได้กำหนดกรอบนโยบายสาธารณะในรูปของ “กระบวนการสร้างความหมายของผู้เกี่ยวข้องต่างๆ ในสังคม และการผลักดันให้กลายเป็นการปฏิบัติได้จริงในสังคมอนาคต” จึงศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะในฐานะของ “ข่ายความสัมพันธ์ของการตัดสินใจที่แสดงออกในรูปของการปฏิบัติ หรือ การไม่ปฏิบัติ ในประเด็นนโยบายต่างๆ” การมองนโยบายในรูปแบบนี้จึงมุ่งเน้นที่จะเข้าใจข่ายความสัมพันธ์ในการตัดสินใจที่เกี่ยวเนื่องกัน ซึ่งมักจะซับซ้อน และมีวิวัฒนาการอย่างต่อเนื่องยาวนาน โดยเฉพาะจำต้องรวบรวมการให้ความหมาย (Intepretetiveness) การให้เหตุผล (Rationalization) ของผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายแต่ละประเด็น และนำมาใช้ประกอบการวิเคราะห์
4.1 ความสัมพันธ์เชิงอำนาจในกระบวนการนโยบาย
กระบวนการนโยบายเป็นรูปแบบและพิธีกรรมที่จะสร้างความหมายของประเด็นนโยบายให้ปรากฏขึ้นมาและยอมรับกันในหมู่ผู้เกี่ยวข้อง ตลอดจนสร้างแรงผลักดันให้ความมุ่งมั่นในประเด็นนโยบายกลับกลายเป็นความจริงขึ้นในสังคมอนาคต ดังนั้น กระบวนการนโยบายจึงมีความสัมพันธ์กับมิติเชิงอำนาจอย่างใกล้ชิด เพราะผู้มีอำนาจสามารถกำหนด หรือ การให้ความหมายประเด็นนโยบาย รวมทั้งผู้มีอำนาจสามารถกำหนดว่าสังคมควรจะเดินไปในทิศทางใด
ในกระบวนการนโยบาย มักจะเริ่มจากการใช้อำนาจในการกำหนดวาระในการตัดสินใจ (Agenda Setting Power) โดยกำหนดกรอบประเด็น เวลา และกรอบคิดของนโยบายเพื่อให้ประเด็นที่ต้องการขึ้นมาสู่กระบวนการนโยบายสาธารณะได้สอดคล้องกับเป้าประสงค์ที่ผู้กำหนดนโยบายต้องการอย่างไรก็ตาม แม้จะกำหนดประเด็นนโยบายขึ้นมาแล้ว ผู้มีอำนาจอาจจะตัดสินใจดำเนินนโยบายที่มีการนำไปปฏิบัติ (Policy in Action) หรือ อาจจะไม่มีการดำเนินการ (Non-action Policy) ขึ้นอยู่กับความสอดคล้องกับสถานการณ์แวดล้อมของผู้มีอำนาจ [๓]
นอกเหนือจากอำนาจสองมิติในกระบวนการนโยบาย คือ อำนาจในการตัดสินใจ และอำนาจในการกำหนดวาระนโยบายแล้ว ยังมีอำนาจมิติที่สาม ซึ่งเป็นอำนาจแฝงที่พรางสังคมให้มองข้ามความจำเป็นในการหยิบยกประเด็นสำคัญขึ้นมาเป็นนโยบาย (Non-issue Policy) เช่น การขยายตัวของระบบบริโภคนิยมที่ถูกละเลยไม่ถูกยกขึ้นมาตั้งคำถามในเชิงนโยบายกับสังคม ถือว่าเป็นอำนาจในการครอบงำทางความคิด (Thought Manipulation Power) ไม่ให้เกิดเป็นประเด็นขึ้นมาในสังคม
การมองอำนาจในสามมิตินี้ช่วยให้มองเห็นกรอบความคิดที่ล่วงพ้นจากนโยบายที่เป็นทางการ (Policy in Action) ให้สามารถมองเห็นนโยบายหรือทางเลือกเชิงนโยบายที่อาจจะประกาศใช้แต่มิได้มีการจัดการให้นำไปสู่ปฏิบัติการ(Non-Action Policy) และส่วนที่สำคัญที่มักจะถูกมองข้ามไปคือแนวนโยบายที่ถูกครอบงำมิให้เป็นประเด็นขึ้นมาในสังคม (Non-issue Policy) และช่วยให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสามารถวิเคราะห์และเข้าใจสถานการณ์และทิศทางในการเคลื่อนไหวเชิงนโยบายได้ชัดเจนขึ้น ทำให้เสริมสมรรถนะในการวางแผนที่จะยกระดับนโยบายที่ยังมิได้เป็นประเด็นให้ขึ้นมาเป็นประเด็นนโยบาย หรือ ผลักดันให้นโยบายที่ขาดรูปธรรมของการปฏิบัติการให้ขึ้นมาเป็นนโยบายที่มีการขับเคลื่อนอย่างจริงจังได้
4.2 บทบาทของแต่ละภาคส่วนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ในการเคลื่อนไหวของแต่ละประเด็นนโยบายมักจะมีการแสดงบทบาทของกลุ่มกิจกรรมที่เกี่ยวข้องและมีอิทธิพลต่อการริเริ่ม ปรับเปลี่ยน และพัฒนากระบวนการนโยบาย ซึ่งอาจจะจำแนกตามลักษณะของบทบาทที่แสดงออกเป็น 3 กลุ่มสำคัญ ได้แก่
1. กลุ่มอำนาจทางการเมืองและระบบราชการ (Politician and Authority) ประกอบด้วยผู้ที่มาจากการเลือกตั้งที่ใช้อำนาจทางการเมือง กลุ่มผู้บริหารของระบบราชการ และกลุ่มปฏิบัติการตามอำนาจระบบรัฐ มักจะแสดงบทบาทในฐานะผู้เป็นเจ้าของนโยบาย จึงกลายเป็นแรงกดดันที่จะปกป้องประเด็นนโยบายและละเลยที่จะยอมรับความบกพร่องในการพัฒนานโยบายขึ้นมา หรือในบางครั้งก็อาจจะมีวาระซ่อนเร้นอยู่ในประเด็นนโยบายด้วย
2. กลุ่มผลักดันนโยบาย (Advocate) ประกอบด้วยกลุ่มประชาสังคม กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มวิชาชีพ หรือกลุ่มทุนเอกชน ฯลฯ ที่มิได้มีหน้าที่โดยตรงต่อการใช้อำนาจในการตัดสินใจ แต่มีเป้าประสงค์เชิงนโยบายสาธารณะที่ต้องการเสนอและขับเคลื่อนให้เกิดผลอันอาจจะเป็นประโยชน์ต่อกลุ่มของตนเอง หรือ อาจจะมีอุดมการณ์ในเชิงจิตสาธารณะที่ต้องการที่จะปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนหรือผู้ด้อยโอกาสเป็นสำคัญ
3. กลุ่มวิชาการ (Academic) เป็นกลุ่มที่ทำหน้าที่ศึกษาค้นคว้าหาความรู้และข้อมูลข่าวสารมาใช้เป็นหลักฐาน และแนวคิดในการชี้ทิศทางสำหรับการกำหนดนโยบาย ตลอดจนการติดตามและประเมินกระบวนการนโยบาย กลุ่มนี้อาจจะไม่มีส่วนได้ส่วนเสียกับประเด็นนโยบายโดยตรง หรือในกรณีที่เข้าไปช่วยในการศึกษาพัฒนานโยบาย หรือ วิเคราะห์นโยบายร่วมกับกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในสองกลุ่มแรก ก็อาจจะมีแนวคิดไปในทางเดียวกัน
การแบ่งบทบาทของภาคส่วนที่เข้ามาร่วมมีอิทธิพลต่อการขับเคลื่อนกระบวนการนโยบายดังกล่าวช่วยให้เข้าใจความสัมพันธ์ของกลุ่มต่างๆ สำหรับใช้เป็นพื้นฐานในการวิเคราะห์ และวางแผนขับเคลื่อนกระบวนการนโยบายสาธารณะในแต่ละประเด็นได้ชัดเจนขึ้น หากแต่จำต้องเข้าใจว่าในวาระนโยบายที่แตกต่างกัน และในช่วงเวลาที่เปลี่ยนไปผู้ที่แสดงบทบาทในแต่ละฐานะเหล่านี้ก็อาจจะเปลี่ยนบทบาทของตนไปด้วยเช่นกัน

ผู้ประสานภาพรวมนโยบาย

ผู้วิเคราะห์นโยบาย
ผู้ปฏิบัติการทางการเมือง
ผู้วางแผนผลักดันนโยบาย
บทบาทวิชาการ
บทบาทการเมืองและราชการ
บทบาทผลักดันนโยบาย
ในปัจจุบัน สังคมการเมืองไทยมีวิวัฒนาการจนกรอบการแบ่งบทบาทเหล่านี้น่าจะนำเข้ามาประยุกต์ใช้ได้เหมาะสมขึ้น โดยเฉพาะอาจจะเห็นความซ้อนทับของบทบาททั้งสามกลุ่มได้ในหลายกรณีจนเกิดเป็นบทบาทคาบเกี่ยวใหม่ขึ้นได้แก่
ง ผู้วางแผนการผลักดันนโยบาย (Advocate Planner) ทำหน้าที่ประสานระหว่างมุมมองทางวิชาการกับการผลักดันนโยบาย
ง ผู้วิเคราะห์นโยบาย (Policy Analyst) ทำหน้าที่ประสานมุมมองทางวิชาการเข้ากับการตัดสินใจทางฝ่ายการเมืองเพื่อให้นโยบายมีความชอบธรรมและปรับใช้กลวิธีทางเทคนิคได้สอดคล้องกับความต้องการมากขึ้น
ง ผู้ปฏิบัติการทางการเมือง (Political Entrepreneurs) บทบาทที่แสดงในประเทศตะวันตกอาจจะทำหน้าที่ Lobbyist แต่ในสังคมไทยก็มีนักประชาคม หรือ นักธุรกิจเข้ามาเป็นฝ่ายสนับสนุนปฏิบัติการเชิงยุทธศาสตร์ของฝ่ายการเมืองมากขึ้น หรืออาจจะเข้าไปทำหน้าที่เชื่อมโยงประโยชน์ทางการเมืองเข้ากับกลุ่มผลักดัน
ง ผู้ประสานภาพรวม (Active Mediator) ทำหน้าที่ติดตามเฝ้าดูภาพรวมของประเด็นนโยบายในด้านที่สนใจอย่างจริงจัง จนสามารถเชื่อมประสานมุมมองและอำนาจฝ่ายต่างๆที่มีอิทธิพลต่อกระบวนการนโยบาย และสามารถสร้างการประสานให้เกิดการสานทอแรงขับเคลื่อนให้มีพลังขึ้นได้
การวิเคราะห์นโยบายที่มีสมรรถนะจะช่วยให้ทุกฝ่ายในกระบวนการนโยบายได้เข้าใจแบบแผนความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนที่ซ่อนอยู่เบื้องหลังวาระนโยบายต่างๆ โดยเฉพาะหากมีการศึกษาจนสามารถสะท้อนความสัมพันธ์เชิงคุณค่าและอุดมการณ์ของแต่ละกลุ่มจะช่วยเป็นพื้นฐานทางปัญญาให้กับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้อย่างมั่นคง
5. วิวัฒนาการของกระบวนการนโยบายและการวิเคราะห์
การศึกษากระบวนการนโยบายและการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายได้พัฒนาขึ้นอย่างต่อเนื่องทั้งในระดับสากล และในประเทศไทย วิวัฒนาการทางการเมืองและพลังพลเมืองภายในสังคมไทยปรับตัวไปภายใต้การปรับตัวของโครงสร้างทางสังคมและการเมืองเป็นระยะๆ จึงต้องมองขั้นตอนการพัฒนาของกระบวนการนโยบายที่เชื่อมโยงและสัมพันธ์กับบริบทโครงสร้างทางการเมืองและสังคมอย่างใกล้ชิด ตลอดจนจำต้องปรับใช้เครื่องมือและวิธีการในการวิเคราะห์ที่สอดคล้องกับเงื่อนไขวัฒนธรรมสังคมไทย
กระบวนการนโยบายสาธารณะอาจจำแนกพิจารณาตามกลไกเชิงอำนาจได้ ดังนี้
5.1 กระบวนการนโยบายแบบเส้นตรง (Linear model of Policy Process)
พัฒนาการนโยบายแบบเส้นตรงมีความสัมพันธ์อย่างแนบแน่นกับวิวัฒนาการของการบริหารจัดการรัฐสมัยใหม่ที่จำต้องตัดสินใจและจัดการกิจการสาธารณะภายใต้กรอบกติกาแห่งรัฐ ได้แก่ รัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ ทั้งยังต้องแสดงให้เห็นความชอบธรรมในการใช้อำนาจและเหตุผลในการตัดสินใจ กระบวนการนโยบายแบบเส้นตรงจึงต้องกำหนดผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจ กระบวนการ เงื่อนไข และหลักเกณฑ์ต่างๆในกระบวนการตัดสินใจไว้อย่างชัดเจน อันเป็นผลจากการพัฒนาศาสตร์ต่างๆ ในการตัดสินใจเข้ามาประกอบ โดยเฉพาะการวางแผนเชิงระบบ การจัดระบบงบประมาณ การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของโครงการ การประเมินผลการดำเนินการ และการประเมินผลกระทบ ส่งผลให้กระบวนการนโยบายแบบเส้นตรงกลายเป็นกระแสหลักของกระบวนการนโยบายในปัจจุบัน และก่อให้เกิดการกีดกันผู้ที่ไม่สามารถใช้ศาสตร์หรือเทคนิคเฉพาะในการตัดสินใจออกไปจากกระบวนการนโยบาย ทั้งยังมีการใช้เทคนิคเฉพาะด้านบางอย่างบิดเบือนกระบวนการนโยบายให้เป็นเครื่องมือในการบรรลุเป้าหมายที่ผู้มีอำนาจกำหนดขึ้นเอง อันเป็นผลจากมีคุณค่านำ หรือ คุณค่าซ่อนเร้นอยู่ในกระบวนการตัดสินใจ ที่ยึดติดกับเครื่องมือทางเทคนิค โดยละเลยคุณค่าที่แท้จริงที่สังคมต้องการ[๔]

การวิเคราะห์กระบวนการนโยบายเส้นตรงเป็นการพิจารณาขั้นตอนเป็นลำดับขั้นของกระบวนการนโยบายตั้งแต่การกำหนดวาระของนโยบายที่จะยกประเด็นและรูปแบบในการนำเสนอนโยบาย แล้วจึงไปถึงขั้นตอนจัดการพัฒนาข้อเสนอแนวทางและยุทธศาสตร์สำหรับใช้ในนโยบาย จากนั้นจึงให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากร และวางเป้าหมายของพื้นที่ปฏิบัติการ ตลอดจนถ่ายทอดลงไปสู่การดำเนินตามนโยบายโดยฝ่ายปฏิบัติการ แล้วจึงมีการประเมินผลเพื่อให้ได้รับรู้ผลสัมฤทธิ์ของนโยบายที่กำหนดเอาไว้
ปัญหาสำคัญของการวิเคราะห์นโยบายแบบเส้นตรงมักเกิดขึ้นเนื่องจากกระบวนการนโยบายมิได้ดำเนินการไปตามข้อกำหนดพื้นฐาน เช่นไม่เป็นไปตามลำดับขั้นตอน หรือเครื่องมือที่ใช้ตัดสินใจ หรือ พัฒนาวิธีดำเนินการตามนโยบายยังไม่มีพร้อมใช้จริง หรือ ที่มีเป้าหมายซ่อนเร้นในการผลักดันนโยบายและมิได้วิเคราะห์ทางเลือกเชิงนโยบายอย่างชัดเจน นอกจากนั้น การประเมินผลนโยบายมักไม่เกิดขึ้นจริงเนื่องจากประเด็นเชิงนโยบายมักจะมีเงื่อนไขทางการเมืองประกอบทำให้ไม่สามารถใช้ตรรกะที่เป็นวิทยาศาสตร์อย่างจริงจังมาใช้ในการพัฒนากระบวนการนโยบายเหล่านี้ได้ [๕]

การกำหนดวาระนโยบาย (Agenda Setting)
การพัฒนาขอเสนอ
(Policy Formulation)
การตัดสินใจเชิงนโยบาย
(Decision making)
การดำเนินตามนโยบาย
(Policy Implementation)
การประเมินผลนโยบาย
(Policy Evaluation)
5.2 กระบวนการนโยบายแบบเจรจาต่อรอง (Negotiation model of Policy Process)
พัฒนาการของกระบวนการนโยบายแบบเจรจาต่อรองเกิดขึ้นจากความต้องการให้กระบวนการนโยบายเป็นข่ายของความสัมพันธ์ของการตัดสินใจของกลุ่มต่างๆ ที่มีวิวัฒนาการอย่างต่อเนื่อง จึงไม่มีจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดที่แน่นอน มีการค้นพบปัญหาแล้วค่อยๆแก้ไขไปเรื่อยๆ มากกว่าที่จะเชื่อว่าเป็นการตัดสินใจที่ใช้เหตุและผลได้อย่างสมบูรณ์แบบได้ตั้งแต่ระยะแรกเริ่ม กรอบแนวคิดนโยบายแบบเจรจาต่อรองเติบโตขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากพบว่าการตัดสินใจทางนโยบายมักตกอยู่ภายใต้ภาวะที่มีความคลุมเครือและมีความจำกัดของการใช้เหตุผลในการคิดคำนวณ (Bound Rationality) อันอาจเป็นผลจากขาดข้อมูลที่เพียงพอ หรือ มีความแตกต่างในการให้คุณค่าของกลุ่มต่างๆในสังคม หรือ เกิดจากความซับซ้อนจนไม่สามารถคาดการณ์อนาคตได้แน่นอน ทำให้ผลลัพธ์ของการตัดสินใจเชิงนโยบายแต่ละครั้งขึ้นอยู่กับการรับรู้ การให้เหตุผล และอารมณ์ของสังคม ส่งผลให้จังหวะเวลาในการตัดสินใจ ตลอดถึงการใช้โอกาสและอำนาจต่อรองของฝ่ายต่างๆ มีผลต่อการปรับกระบวนการนโยบาย มากกว่าการใช้เหตุผลจากการคิดคำนวณเพียงอย่างเดียว [๒]
การวิเคราะห์กระบวนการนโยบายแบบเจรจาต่อรอง ประกอบด้วยการวิเคราะห์ ๒ กรอบ ได้แก่
1) ทฤษฏีหลายกระแส (Multiple Streams Theory) [๖]
ทฤษฎีหลายกระแสเป็นการอธิบายกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายในภาวะความคลุมเครือ (Ambiguity) คือ สภาวะที่สังคมมีวิถีของความคิดที่จะอธิบาย ให้เหตุผล และหาทางออกต่อสถานการณ์ หรือกรณีปัญหา ได้มากกว่าหนึ่งวิถีความคิด เนื่องจากความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลหรือความรู้ กรอบแนวคิดนี้อธิบายว่า กระบวนการตัดสินใจทางนโยบายเกิดขึ้นจากอิทธิพล 3 กระแส ได้แก่ กระแสปัญหา (Problem Stream) กระแสนโยบาย (Policy Stream) และ กระแสการเมือง (Political Stream) หากกระแสทั้ง 3 มาบรรจบกันจะด้วยการเงื่อนไขและกิจกรรมของผู้ผลักดันนโยบาย (Policy Entrepreneur หรือ Advocacy) หรือจะเป็นเพราะเกิดปรากฏการณ์ที่เปิดหน้าต่างทางนโยบาย (Policy Window) ขึ้นในสังคมทำให้เกิดการตัดสินใจ หรือ การเปลี่ยนแปลงทางนโยบายขึ้น ข้อจำกัดของทฤษฎีนี้อยู่ที่มองกระบวนการนโยบายเฉพาะในช่วงการตัดสินใจเท่านั้น และละเลยการศึกษาเกาะติดพัฒนาการทางนโยบายในระยะยาว
2) กรอบแนวคิดเครือข่ายพันธมิตรนโยบาย (Advocacy Coalition Framework) [๗]
กรอบแนวคิดเครือข่ายพันธมิตรนโยบายเป็นความพยายามที่จะเข้าใจและอธิบายบทบาทของการใช้ข้อมูลเชิงวิชาการในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ตั้งแต่การกำหนดประเด็นปัญหาไปจนถึงการแสวงหาทางออก โดยมุ่งเน้นในการขยายมุมมองของผู้ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายธารณะจากหน่วยงานรัฐ หรือผู้ตัดสินใจที่เป็นทางการ ไปสู่ผู้ปฏิบัติการต่างๆในสังคมที่กว้างขวางมากขึ้น แต่ลักษณะเฉพาะของแนวคิดนี้ก็คือ มุมมองกระบวนการนโยบายที่เป็นกระบวนการปรับเปลี่ยนทางความคิดของผู้ตัดสินใจ หรือ ทัศนะของสังคมในระยะยาว มิใช่การตัดสินใจในระยะสั้น หรือ เฉพาะในแต่ละเหตุการณ์ ทำให้กรอบแนวคิดเครือข่ายพันธมิตรนโยบายมุ่มองประเด็น หรือ สาขานโยบายแต่ละด้านเป็นหน่วยในการวิเคราะห์ มิใช่ใช้เหตุการณ์ หรือ สถานการณ์การตัดสินใจเป็นหน่วยหรือจุดในการวิเคราะห์เหมือนทฤษฎีหลายกระแส นอกจากนั้นยังให้ความสำคัญกับแนววิธีการจัดการเครือข่ายพันธมิตรนโยบาย การใช้กลยุทธทางนโยบายจากเครือข่ายพันธมิตรมาประกอบในกระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย และสร้างการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายอย่างค่อยเป็นค่อยไปในระยะยาว โดยวางพื้นฐานอยู่บนการเรียนรู้เชิงนโยบาย
อย่างไรก็ตาม แนวคิดทั้งสองประการยังอยู่บนฐานที่จำต้องเข้าไปเจรจาต่อรองกับผู้มีอำนาจตัดสินใจทางนโยบาย จึงมีส่วนที่ต้องเข้าไปเชื่อมโยงกับกรอบแนวคิดกระบวนการนโยบายแบบเส้นตรง การศึกษาการเคลื่อนไหวของประชาคมไทยในระยะหลายทศวรรษที่ผ่านมาชี้ให้เห็นความเข้มแข็งของประชาสังคมกลุ่มต่างๆ ที่พัฒนาสมรรถนะในการใช้กระบวนการนโยบายแบบเจรจาต่อรองได้เป็นอย่างดี และเป็นแบบอย่างในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะทั้งในรูปแบบของการดำเนินการระยะสั้น และการติดตามพัวพันต่อเนื่องในระยะยาว
3) กระบวนการนโยบายแบบถกแถลง (Deliberative model of Policy Process) [๘]
กระบวนการนโยบายแบบถกแถลงเป็นวิวัฒนาการของกระบวนการนโยบายที่มุ่งให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์การให้ความหมาย และการให้เหตุผลที่แตกต่างกันในกระบวนการนโยบาย เพื่อให้สามารถรวบรวมแนวคิดที่แตกต่างกัน หรือ เป็นขั้วตรงข้ามกันเข้ามาประมวลสำหรับศึกษาและวิเคราะห์ร่วมกัน รวมทั้งพยายามที่จะจัดการสื่อสารเชิงนโยบายเพื่อให้เกิดการถกแถลงถึงความหมายที่แตกต่างกันมุ่งหวังที่จะให้เกิดความเป็นธรรมในกระบวนการนโยบายมากขึ้น และลดการแบ่งขั้วแยกค่ายทางนโยบายลง แนวคิดลักษณะนี้ได้รับความสนใจมากขึ้นโดยเฉพาะในประเทศแถบยุโรปจากสาเหตุสำคัญ 2 ส่วน เนื่องจากสังคมเริ่มตระหนักถึงความล้มเหลวของกระบวนการนโยบายแบบเส้นตรงโดยเฉพาะในการจัดการกับความเสี่ยงในสังคมที่เริ่มมีผู้เล่นใหม่เข้ามาในกระบวนการนโยบายมากขึ้น กับอีกประการหนึ่งคือความตระหนักในความไม่สมบูรณ์ของความรู้และข้อมูล การเจรจาต่อรองอาจมิใช่เครื่องมือหลักที่ช่วยให้สังคมเข้าใจและจัดการกับความเสี่ยงต่างๆ ได้ ดังนั้นการทำความเข้าใจกับวิธีการให้เหตุผล และแนวคิดที่แตกต่างกันของคนในสังคมจึงได้รับความสนใจมากขึ้นเรื่อยๆ
ในสังคมไทยมีการให้ความสำคัญกับคนในแต่ละชุมชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายมากขึ้นดังสะท้อนในถ้อยความที่ประกาศไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ตลอดจนมีสัญญาณที่แสดงให้เห็นการขยายตัวของสังคมเครือข่ายในหลายพื้นที่ของประเทศอย่างชัดเจนและกว้างขวางขึ้น อย่างไรก็ตาม จากการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายในประเทศไทยแสดงให้เห็นว่ายังมีช่องว่างที่จะใช้เงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญสร้างกระบวนการนโยบายแบบถกแถลงขึ้นในสังคมไทย เนื่องจากยังมิได้มีการสร้างและพัฒนาเครื่องมือที่จะนำมาใช้ในกระบวนการนโยบายแบบนี้ที่สอดคล้องกับวัฒนธรรมและเงื่อนไขเชิงสังคมและเศรษฐกิจในประเทศไทย แม้ว่าจะมีการก่อตั้งกลไกและองค์กรในรูปแบบใหม่ขึ้นเพื่อให้ตอบสนองต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 หากแต่วิวัฒนาการของเครื่องมือสำหรับประชาคมไทยที่จะแสดงแนวคิดและทัศนะในการโต้แย้งและแลกเปลี่ยนเหตุผลกันได้ในกรอบการถกแถลงอย่างกว้างขวางยังไม่เกิดขึ้นในสังคมไทย

การกำหนดวาระ
ประเด็นนโยบาย
การดำเนิน
นโยบาย
การประเมินผล
นโยบาย
การวางกรอบ
นโยบาย
การตัดสินใจ
ในนโยบาย
การวิเคราะห์นโยบาย
แบบเส้นตรง
การวิเคราะห์นโยบาย
แบบถกแถลง
การวิเคราะห์นโยบาย
แบบเจรจาต่อรอง
กรอบการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายในปัจจุบันจึงค่อยๆ ปรับแนวคิดทั้งสามเข้าไว้ โดยมุ่งเน้นไปที่หารูปแบบ ทักษะ และประสบการณ์ในการเรียนรู้กระบวนการนโยบายสาธารณะอย่างต่อเนื่อง ทำให้ต้องปรับใช้แนวการวิเคราะห์แบบเส้นตรงซึ่งถูกปรับจากแนวการวิเคราะห์นโยบายแบบเจรจาต่อรอง และการวิเคราะห์นโยบายแบบถกแถลงกลายเป็นวงจรแห่งการเรียนรู้ จึงมิได้ชี้ขาดลงไปว่านโยบายใดผิด หรือ ถูก หากแต่เป็นกรอบการให้ความหมายและช่วงชิงการให้ความหมายในส่วนต่างๆของกระบวนการนโยบายจนเกิดวงจรแห่งการปรับเปลี่ยนไปตามเงื่อนไขของกลุ่มพลังต่างๆที่ส่งอิทธิพลต่อกระบวนการนโยบาย และการสร้างความชอบธรรม ความรู้ และเหตุผลที่พัฒนาขึ้นจากกระบวนการประชาธิปไตยแบบ ถกแถลง (หรือ Deliberative Democracy)
6. การประยุกต์ใช้กับนโยบายการควบคุมโรค
หากมองย้อนกลับไปถึงคำถามที่ตั้งไว้ในหน้า 6 และลองพิจารณาถึงกรอบแนวคิดในการวิเคราะห์กระบวนการนโยบายทั้งสามแนวทาง เราจะเห็นว่าได้กรอบแนวคิดทั้งสามนั้นได้มีส่วนช่วยในการขยายมุมมองของเราในการเสนอและผลักดันนโยบายการควบคุมโรคในระดับภูมิภาคและในระดับท้องถิ่น ด้วยการชี้ให้เราเห็นประเด็นสำคัญในกระบวนการนโยบายสาธารณะ อาทิ
ง เราจำเป็นต้องเข้าใจกระบวนการนโยบายแบบเส้นตรง ในระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่นให้มากขึ้นหรือไม่ ขั้นตอนและช่วงเวลาของการกำหนดนโยบายในระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่นเป็นอย่างไร ใครเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจที่สำคัญ กระบวนการนโยบายดังกล่าวมักให้ความสำคัญกับคุณค่าและเหตุผลแบบใดเป็นหลัก เพราะอะไร และเราจะมีส่วนเกียวข้องกับกระบวนการนโยบายดังกล่าวได้อย่างไรบ้าง
ง หากเราเห็นว่า การหวังพึ่งกระบวนการนโยบายแบบเส้นตรงเพียงอย่างเดียว ไม่น่าจะเพียงพอ เราจำเป็นจะต้องอาศัยจังหวะเวลาและโอกาสทางนโยบาย เพื่อก่อให้เกิดกระแสแห่งการเปลี่ยนแปลง (ซึ่งประกอบด้วยกระแสปัญหา กระแสนโยบาย และกระแสการเมือง) หรือไม่ ถ้าใช่ ใครจะเป็นผู้ผลักดันนโยบาย และจะผลักดันผ่านหน้าต่างนโยบายใด ในช่วงเวลาจึงจะเหมาะสมและทรงพลัง
ง และหากเราเห็นว่า กระบวนการนโยบายดังกล่าวกำลังตกอยู่ในอิทธิพลของกลุ่มอำนาจต่างๆ ภายในท้องถิ่น ซึ่งรวมตัวกันเป็นเครือข่ายนโยบาย (ทั้งอย่างเปิดเผยและไม่เปิดเผย) เราจะมีปฏิสัมพันธ์กับเครือข่ายนโยบายเหล่านั้นอย่างไร เครือข่ายนโยบายใดที่จะช่วยผลักดันแนวนโยบายที่จะเป็นประโยชน์ในการควบคุมโรค เครือข่ายนโยบายนั้นมีความเข้มแข็งเพียงใด และอะไรที่จะช่วยเสริมหนุนให้เครือข่ายนโยบายนั้นมีความเข้มแข็งเพิ่มขึ้น
ง หากเราต้องการให้กระแสแห่งการเปลี่ยนแปลงนั้นดำรงอยู่ในระยะยาว และพัฒนาจนสามารถต่อยอดความรู้ ความสามารถ และความเข้าใจร่วมกันในสังคมได้ เราควรจะดำเนินกระบวนการนโยบายอย่างไร ที่จะทำให้เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกันของฝ่ายต่างๆ ที่อาจมีมุมมอง แนวคิด และผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน อย่างสร้างสรรค์ โดยยอมรับความแตกต่างกันในจุดยืนและการให้ความหมายเชิงนโยบาย และสามารถถกแถลงร่วมกัน เพื่อหาแนวทางที่เหมาะสมที่สุดสำหรับสังคม หรือสำหรับแต่ละท้องถิ่น
ดังนั้น การทำงานนโยบายของหน่วยงานราชการในยุคปัจจุบัน จึงไม่อาจพึ่งพิงกระบวนการราชการแต่เพียงอย่างเดียวได้ ขณะเดียวกันก็ไม่สามารถเพิกเฉยต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคม และอิทธิพลและความต้องการของฝ่ายต่างๆ ที่เข้ามา (หรืออยากเข้ามา) มีส่วนในกระบวนนโยบายได้อีกต่อไป
เช่นเดียวกัน การควบคุมโรค ซึ่งนับวันจะมีความสำคัญเพิ่มมากขึ้นในสังคมยุคใหม่ ก็จำเป็นจะต้องปรับตัวและเตรียมตัวที่จะผลักดันและพัฒนาการทำงานของตน ให้สอดคล้องกับเงื่อนไขของสังคม และกระบวนการนโยบายที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะการปรับตัวดังกล่าวจะช่วยให้ผู้ที่ทำงานด้านควบคุมโรคมองเห็นโอกาสทางนโยบายที่หลากหลายมากขึ้น ขณะเดียวกัน ก็สามารถที่จะระมัดระวังมิให้การดำเนินนโยบายของตน เป็นไปในลักษณะที่นำไปสู่ความสับสน ความขัดแย้ง การเพิกเฉย และความไม่เข้าใจซึ่งกันและกันของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
แม้ว่า การวิเคราะห์กระบวนการนโยบายสาธารณะจะมิได้ให้คำตอบสำเร็จรูปสำหรับการควบคุมโรคในขณะนี้ แต่ในที่สุด ความพยายามในการค้นหาโอกาสทางนโยบายใหม่ ทั้งในกระบวนการแบบเส้นตรง ในการใช้จังหวะเวลาและกระแสการเปลี่ยนแปลงที่เหมาะสม ในการทำงานร่วมกับเครือข่ายทางนโยบาย และการดำเนินนโยบายที่เปิดกว้าง และมุ่งสู่การสร้างความเข้าใจซึ่งกันและกัน จะช่วยให้ผู้ที่ทำงานด้านการควบคุมโรคสามารถหาคำตอบสำคัญที่เหมาะสมกับเงื่อนไขแต่ละเงื่อนไขที่แตกต่างกันได้ในอนาคต

เอกสารอ้างอิง
1. เดชรัต สุขกำเนิด. นโยบายสาธารณะกับสุขภาพของคนไทย. สำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ,๒๕๔๗.
2. Keeley J. and Scooners I. Understanding Environmental Policy Process. Eartscan Publication 2003.
3. Lukes, S. Power: A Radical View. Palgrave, 1974.
4. Howlett M. and M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford Unifersity Press, 1995.
5. Bent Flyvbjerg. Rationality and Power: Democracy in Practice, University of Chicago Press, 1998.
6. Zahariadis N., Ambiguity, Time, and Multiple Steams in Sabatier(ed) Theories of the Policy Process, Westview and John P., Analysing Public Policy Continuum, 1998.
7. Sebatier P., and HC. Jenkins-Smith The Advocacy Coalition Framework: An Assessment in Debatier (ed) Theories of the Policy Process. Westview3 and John P., 1998.
8. Hajer M., and H., Wagenaar (eds) Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge University Press, 2003.
ที่มา //www.thaiddcplanning.org/images/1095064345/Disease_Control___Public_Policy.doc

Create Date : 26 สิงหาคม 2550

0 comments

Last Update : 26 สิงหาคม 2550 17:42:07 น.

Counter : 3071 Pageviews.