การออกแบบเมืองเพื่อสร้างเศรษฐกิจและขยายฐานภาษี ตอนที่ 1

โดย ฐาปนา บุณยประวิตร

สถาบันวิจัยการเติบโตอย่างชาญฉลาดประเทศไทย

Email: thapana.asia@gmail.com //www.smartgrowththailand.com

บทนำ

การวางผังและการออกแบบเมืองในสหรัฐอเมริกาได้เดินหน้าเข้าสู่ขั้นการออกแบบกายภาพเพื่อปรับปรุงฐานทางเศรษฐกิจเมืองและการขยายฐานภาษีแล้วรัฐบาลโดยกระทรวงที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินวางผังและการออกแบบเมืองควบคู่กับไปกับการปรับปรุงฟื้นฟูเศรษฐกิจในระดับฐานรากโดยใช้ฐานภาษีเป็นเครื่องชี้วัดหนึ่งความสำเร็จของการวางผัง เหตุที่สหรัฐฯได้ดำเนินการเช่นนี้เนื่องจากช่วงเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลได้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคไปเป็นจำนวนมากเมื่อได้ประเมินผลการใช้งบประมาณ พบว่าโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคส่วนหนึ่งที่ลงไปได้สร้างภาระด้านงบประมาณแก่รัฐส่วนกลางและรัฐท้องถิ่นในการดูแลรักษาและการดำเนินงาน นอกจากนั้นโครงสร้างพื้นฐานที่ได้ลงทุนไปยังส่งผลกระทบเชิงลบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและการพัฒนาเมืองตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคในพื้นที่หนาแน่นต่ำ(low density) ซึ่งพบว่า รัฐได้ต้องสูญเสียพื้นที่เกษตรกรรมและที่โล่งรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมไปเป็นจำนวนมากกับการอยู่อาศัยแบบบ้านเดี่ยวหรืออาคารที่ประกอบกิจกรรมเชิงเดี่ยวในขณะที่ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่กว้างใหญ่ที่มีผู้อยู่อาศัยจำนวนน้อยทั้งนี้ ผลที่ได้รับจากการลงทุนในพื้นที่หนาแน่นน้อยคือประสิทธิภาพการใช้ที่ดินต่ำ แต่ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในสัดส่วนที่สูงการสูญเสียพื้นที่การเกษตร พื้นที่ผลิตอาหาร และที่โล่งรักษาสภาพสิ่งแวดล้อมในขณะที่ พื้นที่หนาแน่นต่ำยังก่อให้เกิดภาวะการบังคับทางกายภาพให้ประชาชนต้องใช้รถยนต์ส่วนบุคคลเพื่อการสัญจรหรือขาดแคลนทางเลือกในการเดินทาง (เนื่องจากไม่มีความคุ้มค่าในการลงทุนระบบขนส่งสาธารณะ) 

ภาพแสดงพื้นที่พาณิชยกรรมใจกลางเมืองบอสตันที่ถูกจัดให้เป้นเมืองแห่งการเดิน(WalkUps) สามารถตอบสนองการขยายฐานภาษีให้กับรัฐได้มาก

ที่มา: ภาพจาก Link Curbed Boston:https://boston.curbed.com/2017/8/14/16143736/boston-apartment-rents-non-luxury

ในขณะเดียวกันได้พบอีกว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่หนาแน่นสูงและพื้นที่เมืองแห่งการเดินรัฐได้รับผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและภาษีในสัดส่วนที่สูงกว่า เศรษฐกิจในพื้นที่หนาแน่นสูงและพื้นที่ย่านแห่งการเดินมีความหลากหลายพึ่งพากัน สามารถสร้างสรรค์กิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกัน การใช้ประโยชน์ที่ดินและโครงสร้างพื้นฐานมีความคุ้มค่าต้นทุนและค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นเทียบต่อแปลงที่ดินมีอัตราต่ำเนื่องจากมีผู้ใช้ประโยชน์เป็นจำนวนมากการที่พื้นที่มีความกระชับ แต่มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หลากหลายทำให้เกิดประสิทธิภาพในการใช้ประโยชน์ที่ดินเกิดความคุ้มค่าที่เทียบจากผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่ผู้ประกอบการและประชาชนได้รับส่วนรัฐนั้น ได้รับผลประโยชน์ทางตรงในการขยายและการเพิ่มขึ้นของฐานภาษีซึ่งเกิดจากกิจกรรมเศรษฐกิจที่มีความเข้มข้นในพื้นที่รัฐได้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคไปนั่นเอง 

ภาพแสดงพื้นที่หนาแน่นต่ำและกระจัดกระจายบริเวณชานเมืองที่รัฐจำเป็นต้องลงทุนโครงสร้างขนาดใหญ่รองรับการอยู่อาศัยให้กับประชาชนจำนวนน้อยรายแต่สามารถตอบสนองด้านภาษีให้กับรัฐได้น้อย

ที่มา://www.conservationmagazine.org/2014/08/just-how-far-will-urban-sprawl-spread/

ผลการศึกษาความสัมพันธ์ของการใช้ที่ดินกับฐานภาษี

บทความตอนที่1 นี้ ได้นำตัวอย่างการศึกษาของ Smart Growth America ที่ศึกษาด้วยการทำแบบจำลองโดยเทียบข้อมูลการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและเทียบสัดส่วนงบประมาณค่าใช้จ่ายพร้อมภาษีรับจากจากพื้นที่จริงในเมือง West-Des-Moines ของสหรัฐอเมริกาโดยนำเสนอรูปแบบกิจกรรมการใช้ที่ดินจำแนกตากประเภทอาคาร และใช้แบบจำลองวิเคราะห์หาผลกระทบด้านรายได้ต้นทุนค่าใช้จ่าย และภาษีที้คิดจากรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินทางเลือก 4ประเภทได้แก่ ที่ดินหนาแน่นน้อย ที่ดินหนาแน่นปานกลาง ที่ดินหนาแน่นมากและที่ดินประเภทย่านแห่งการเดินซึ่งหนาแน่นมากและมักเป็นพื้นที่พาณิชยกรรมใจกลางเมืองทั้งนี้ ต้นทุนที่นำใช้ในแบบจำลองได้จากประมาณการที่เทียบเคียงจากข้อมูลการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานค่าใช้จ่ายและต้นทุนการดำเนินการโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภครวมทั้งการคาดประมาณผลกระทบด้านภาษีที่เกิดจากแต่ละรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินดังตารางที่ 1

ตารางที่ 1 รายละเอียดกิจกรรมการใช้ที่ดินจำแนกตามรูปแบบทางเลือกการใช้ประโยชน์

ที่มา: The Fiscal Implications of Development Pattern: 2015,West Des Moines, Smart Growth America.

การประมาณการจากต่างที่1จะพบว่าที่ดินประเภทหนาแน่นมากและที่ดินประเภทย่านแห่งการเดินจะมีความหนาแน่นของที่อยูอาศัยมากกว่าที่ดินประเภทหนาแน่นปานกลางและที่ดินประเภทหนาแน่นต่ำซึ่งสอดคล้องกับประสิทธิภาพการใช้ที่ดินที่ที่ดินประเภทย่านแห่งการเดินจะใช้ที่ดินจำนวนน้อยที่สุดในขณะที่สามารถให้ประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์ด้านการอยู่อาศัยและพาณิชยกรรมไม่แตกต่างกัน

ต่อมาได้ศึกษาเปรียบเทียบรายได้ค่าใช้จ่ายและผลกระทบต่อภาษี โดยแบ่งพื้นที่เมืองออกเป็น 2 กลุ่มคือเนื้อเมืองปกติ กับเนื้อเมืองที่ย่านการพัฒนารอบโรงเรียน (schooldistricts) จำแนกตามต้นทุน รายจ่ายและผลกระทบต่อภาษีประจำปีต่อรายได้ประชาชาติและต่อเอเคอร์ ผลการศึกษาดังตารางที่ 2

ตารางที่ 2 การศึกษารายได้ ค่าใช้จ่ายและผลกระทบต่อภาษีจำแนกต่อรายได้ประชาชาติและต่อเอเคอร์

ที่มา: The Fiscal Implications of Development Pattern: 2015,West Des Moines, Smart Growth America.

ที่มา: The Fiscal Implications of Development Pattern: 2015,West Des Moines, Smart Growth America.

ที่มา: The Fiscal Implications of Development Pattern: 2015,West Des Moines, Smart Growth America.

ทั้งนี้ฐานของรายได้ภาษีได้จากภาษีทรัพย์สิน (Property Tax) ภาษีโรงแรมและภาษีจากแหล่งรายได้อื่นๆ เช่น ภาษีจากไลเซ่น และค่าใบอนุญาตส่วนต้นทุนค่าใช้จ่ายคิดจากต้นทุนการก่อสร้าง การขยายถนน และการบำรุงรักษาถนนค่าจัดการน้ำฝนและระบบการระบายน้ำ การบำบัดน้ำเสีย ค่าระบบป้องกันไฟ ค่าใช้จ่ายและค่าบริการเดินทางของนักเรียน(รถโรงเรียน)

ข้อมูลที่ได้รับจากแบบจำลองและการเทียบเคียงตัวเลขจากการปฏิบัติงานจริงพบข้อมูลที่มีนัยสำคัญคือในพื้นที่ย่านแห่งการเดินรัฐสามารถรับรูปรายได้จากภาษีรับที่แตกต่างจากการใช้ที่ดินประเภทอื่นค่อนข้างมากโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภาษีที่ได้เทียบต่อเอเคอร์หรือต่อแปลงทั้งเนื้อเมืองปกติและในย่านschool ซึ่งรัฐมีโอกาสได้รับภาษีจากการพัฒนาพื้นที่มากขึ้นเช่นเดียวกับประสิทธิภาพในการใช้ที่ดิน แม้ต้นทุนค่าใช้จ่ายการลงทุนและการดำเนินการโครงสร้างพื้นฐานในย่านแห่งการเดินจะสูงกว่าในย่านที่ดินหนาแน่นมากที่ดินหนาแน่นปานกลางบ้างก็ตาม

บทสรุป

ในบทความตอนต่อไปจะชี้ให้เป็นผลกระทบด้านเศรษฐกิจและการพัฒนาเมืองที่เกิดขึ้นในพื้นที่ย่านแห่งการเดินที่เทียบเคียงกับพื้นที่ย่านอื่นๆพร้อมมาตรการในการออกแบบเมืองที่สอดคล้องกับขนาดการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภค

เอกสารอ้างอิง

Smart Growth America: 2015, The Fiscal Implications ofDevelopment Pattern.

หมายเหตุ

ท่านที่สนใจเรื่องการออกแบบเมืองกับฐานภาษีให้ไปฟังเพิ่มที่งานสัมมนานครสวรรค์ของสันนิบาตเทศบาล

งานประชุมเผยแพร่องค์ความรู้ทางผังเมืองครั้งที่ 3 วันที่17-18 สิงหาคม 2560 รายละเอียดตามลิ้งก์ในบทความด้านล่างนี้ครับ

//tatp.or.th/local-infrastructure-economic-center-for-benefit-taxation/