|
|
บทสรุปงานวิจัย: กฎหมายกับระบบสวัสดิการคนจน(กฎหมายไทย: เกื้อกูลหรือกีดกันสวัสดิการคนจน)
บทสรุปงานวิจัย: กฎหมายกับระบบสวัสดิการคนจน
กฎหมายไทย: เกื้อกูลหรือกีดกันสวัสดิการคนจน
ไพสิฐ พาณิชย์กุล: เขียน
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
บทนำ
การทำความเข้าใจระบบกฎหมายในระดับของการสังเคราะห์ สามารถที่จะทำได้หลายมิติ อาทิเช่น ในระดับปรัชญาของกฎหมาย ในระดับวิธีคิดหรือนิติวิธี ในระดับกลไกและสถาบันของระบบกฎหมาย ฯลฯ แต่ในวงการกฎหมายไทยกลับไม่นิยมที่จะกล่าวถึงการวิจัยหรือการสังเคราะห์ระบบกฎหมาย ทั้งนี้เป็นปัญหาที่สืบเนื่องมาจากระบบการศึกษาของประเทศ ระบบการแสวงหาแนวทางการแก้ปัญหา กล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว เป็นเรื่องของระบบการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมไทย อย่างไรก็ตาม การมองแต่เฉพาะในเรื่องความสัมพันธ์เชิงอำนาจแต่เพียงกรอบเดียวไม่สามารถที่จะหาทางออกได้ทั้งหมดเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเรื่องที่เกี่ยวกับความมั่นคงในมนุษย์ ซึ่งระบบสวัสดิการคนจนเป็นส่วนหนึ่งในเรื่องความมั่นคงของมนุษย์
อันที่จริงแล้ว การสังเคราะห์ เป็นการตั้งคำถามกับสิ่งที่มีอยู่ หรือปรากฎออกมาให้เห็น และสามารถที่จะนำไปสู่การเกิดคำถาม หรือประเด็นที่จะนำไปสู่วิธีการทำความเข้าใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้ดีขึ้น หรืออาจะทำให้สามารถที่จะขยายความเข้าใจที่มีมาแต่เดิม ให้สามารถที่จะเข้าใจได้กว้างขวางยิ่งขึ้น หรือแม้กระทั่งสามารถที่จะกลับไปรื้อ หรือเปลี่ยนความคิดที่มีมาแต่เดิม ซึ่งถูกครอบงำทางความคิดและยังคงยึดถือกันปฎิบัติเป็นแนวทางอันศักดิ์สิทธิ์ ให้ความเข้าใจในเรื่องนั้นๆ ได้ ซึ่งการสังเคราะห์จะนำไปสู่การสร้างระบบใหม่ขึ้นมา ฯลฯ
ถ้าการสังเคราะห์สามารถที่จะทำให้เกิดอะไรต่างๆ ได้อย่างมากมาย ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ทำไมสังคมไทยจึงไม่รับเอาเรื่องที่เป็นประโยชน์เช่นนี้มาใช้ เพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจน แทนที่จะยินดีกับนโยบายการทำหวยที่ผิดกฎหมายให้มาเป็นหวยที่ชอบด้วยกฎหมายโดยปราศจากคำถามใดๆ ที่เกี่ยวกับความชอบธรรมของอำนาจในระบบกฎหมายที่ขีดเส้นว่า สิ่งใดเป็นสิ่งที่ผิดกฎหมายหรือถูกกฎหมาย และทำไมในวงการกฎหมายไทยซึ่งก็เห็นอยู่ว่ามีปัญหาต่างๆ อยู่มากมาย แต่กลับมีคำตอบต่อปัญหามากมายเหล่านั้นแบบเป็นสูตรสำเร็จคือ ต้องไปแก้กฎหมาย หรือบ้างก็ชี้ไปที่ปัญหาต่างๆ ว่าอยู่ที่คน ปัญหาอยู่ที่ไม่มีงบประมาณเพียงพอ ปัญหาเพราะมีงานที่ต้องทำหลายอย่างในเวลาเดียวกัน ดังนั้น เรื่องใดที่เป็นข่าวดัง ประชาชนสนใจ ผู้บังคับบัญชาสนใจก็จะได้รับการเข้าไปดูแล แต่พอข่าวเงียบหายไป เปลี่ยนเจ้านายคนใหม่ก็ต้องเปลี่ยนไปทำเรื่องอื่นอีก
ดังนั้น ข้อเสนอและแนวทางในการแก้ปัญหาทางกฎหมายดังกล่าว จึงสะท้อนสภาพของระบบกลไกในทางกฎหมายที่ตกยุค และไม่สามารถที่จะบูรณาการการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่วิกฤติของคนในระดับล่างได้ สภาพของระบบที่เป็นอยู่เช่นนี้จึงเป็นสภาพที่ไปกันไม่ได้เลยกับสังคมแห่งการเรียนรู้ที่ต้องอาศัยการวิเคราะห์ การสังเคราะห์ การประเมินผล เพื่อทำให้การแก้ปัญหาแบบตั้งรับไปสู่การแก้ปัญหาแบบเชิงรุก
การศึกษาเพื่อพัฒนา "ระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและคนด้อยโอกาสในสังคมไทย" ของศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย "มีความเชื่อว่าถ้าคนจนตามความหมายที่ได้ศึกษามา สามารถที่จะมีระบบสวัสดิการของตนเอง ซึ่งหมายถึงมีอำนาจในการบริหารจัดการได้เอง และในส่วนของที่ยังคงต้องอาศัยระบบสวัสดิการที่ภาครัฐจัดให้ก็สามารถที่จะเข้าถึงได้อย่างเป็นธรรมแล้ว ระบบสวัสดิการในแนวทางแบบนี้ น่าจะเป็นทางออกทางหนึ่งในทางเลือกหลายๆ ทางในการแก้ปัญหาของคนจน ที่ไม่ได้มีเฉพาะเรื่องความจนในทางด้านการเงินเท่านั้น" ความเชื่อมั่นและแนวทางในการแก้ปัญหาเช่นนี้จะมีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนเพียงใดในทางกฎหมาย ?
ระบบกฎหมายจะมีคำตอบให้หรือไม่ ยังเป็นข้อสงสัยที่ไม่สามารถที่จะตอบได้ในทันทีในระยะเวลาสั้นๆ เพราะในระบบกฎหมายไทยมีความสลับซับซ้อนจนไม่อาจที่จะคาดการณ์ได้ ไม่สามารถที่จะใช้เหตุผลเชิงตรรก ไม่สามารถที่จะใช้ความเป็นศาสตร์ทำความเข้าใจตัวเอง(ระบบกฎหมาย)ได้ ดังนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องมีคำถามจากนอกระบบมากระแทก โดยเฉพาะในแง่ของสำนึกความเป็นธรรมและจริยธรรม
แต่ถ้าหากจะลองตั้งคำถามเพื่อท้าท้ายวงการกฎหมายไทย หรือวงการนิติศาสตร์ไทยเกี่ยวกับระบบการพัฒนาองค์ความรู้ทางนิติศาสตร์ที่เป็นไท ว่าสถานภาพขององค์ความรู้ทางกฎหมายเป็นอย่างไร การวิจัยทางกฎหมายเพื่อตอบคำถามที่เกี่ยวกับสังคมไทย ทัศนะของวิชาความรู้ที่เคารพรากเหง้าสังคมที่หลากหลายชาติพันธุ์ เพื่อไปให้พ้นจากมายาคติความเป็นชาตินิยมที่นิยมความรุนแรง และธนนิยมอันเป็นเป้าหมายในการประกอบอาชีพ ความรู้ทางนิติศาสตร์หรือทางกฎหมายที่มีและถ่ายทอดกันเป็นล่ำเป็นสันในเวลานี้ จะกลายเป็นอาวุธเป็นศาสตร( ศาสตร์) ที่หันคมเข้าหาเพื่อแสวงหาประโยชน์โดยไม่มีจริยธรรมกำกับ จะไปในทิศทางไหน จะฝากไว้กับตัวบุคคลแต่เพียงอย่างเดียวเป็นไปได้หรือไม่? คำตอบคือไม่ได้ และไม่เพียงพออีกต่อไป และระบบที่ดีของกระบวนการเรียนการสอนและการพัฒนาองค์ความรู้นิติศาสตร์ไทย จะต้องอิงกับความจริงของสังคมมากขึ้น
การตั้งคำถามต่อวงการกฎหมายไทยและต่อวงวิชาการนิติศาสตร์ไทย เกี่ยวกับการพัฒนาระบบกฎหมายดังที่กล่าวมาข้างต้น ไม่ได้เป็นการตั้งคำถามที่เกิดขึ้นครั้งแรก แต่ด้วยความปรารถนาที่จะเห็นการพัฒนาระบบกฎหมายด้วยวิธีการใช้ความรู้นำ มากกว่าที่ทำกันในอดีตที่ใช้อำนาจเป็นฐานในการพัฒนาระบบกฎหมาย ระบบกฎหมายไทยจึงถูกตั้งคำถามเรื่อยมาหลายต่อหลายครั้ง แต่การตั้งคำถามดังกล่าวดูเหมือนว่าเป็นคำถามที่ ผิดยุค ผิดสมัย ผิดภาษา (1) ไม่มีใครในวงการกฎหมายสนใจอย่างจริงจังที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงปรับรื้อ สภาพเช่นนี้ทำให้นึกไปถึงสภาพการณ์ที่รัชกาลที่ 5 ทรงวิจารณ์ระบบกฎหมายไทยก่อนที่จะมีการปฎิรูประบบกฎหมายว่ามีสภาพเหมือนกับเรือที่ปะผุมาแล้วทั้งลำ ไม่สามารถที่จะแล่นผ่านพายุแห่งการเปลี่ยนแปลงที่กำลังจะเกิดขึ้นได้ ด้วยเหตุนี้จึงจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนโครงเรือ รื้อกระดูกงูใหม่ทั้งลำ (2)
สภาพเช่นนี้เมื่อหันกลับมามองปัญหาเรื่องความเป็นธรรมและระบบสวัสดิการสังคมโดยเฉพาะในกรณีของกฎหมายกับระบบสวัสดิการคนจนแล้ว เท่าที่ผ่านมาพอจะมองเห็นแนวทางในแง่ที่ว่า คงจะเป็นไปได้ยากที่จะให้คนจนมีที่ยืนในเรือลำใหญ่อย่างมีศักดิ์ศรีในฐานะเจ้าของเรือ จำเป็นที่คนจนจะต้องมีเรือของคนจนเองและต้องมีหลายๆ ลำที่ต้องคอยช่วยเหลือผู้ประสบภัยทางเศรษฐกิจที่เดินทางไปกับเรือใหญ่ (3)
แต่กระนั้นก็ตาม ถ้าหากสังเกตจากเชิงอรรถ (1) ซึ่งพยายามที่จะอ้างอิงให้เห็นถึงการตั้งใจที่จะตั้งคำถามต่อระบบกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต่อนักกฎหมาย ต่อหน่วยงานที่มีอำนาจในการตัดสินใจในเชิงนโยบาย หรือแม้กระทั่งต่อสถาบันการศึกษา และถ้าหากพิจารณาให้ละเอียดแล้วในแง่ของระยะเวลาที่เรียงลำดับมา จะเห็นได้ว่า มีการตั้งคำถามดังกล่าวมาอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลาสี่ทศวรรษมานี้ และถ้าหากพิจารณาจากที่มาของคำถามก็จะเห็นถึงตำแหน่งที่น่าจะมีพลังมากเพียงพอ ซึ่งน่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางกฎหมายได้ แต่กลับไม่เป็นไปตามที่คาดไว้ ในทางตรงกันข้าม กลับมีสถานการณ์ที่เป็นด้านลบในทางกฎหมายเกิดขึ้นอย่างมากมาย
สภาพในทางกฎหมายเช่นนี้ น่าจะเป็นจุดหนึ่งที่สามารถสะท้อนปัญหาของระบบกฎหมายได้เป็นอย่างดี ถึงความผิดปรกติที่เสียงสะท้อนที่เกิดจากการสังเคราะห์ไม่สามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญได้ โดยเฉพาะต่อคนจน (ซึ่งจะมีลักษณะที่ตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิงกับกรณีที่เกี่ยวข้องกับมาตราการทางกฎหมาย ที่จะเป็นการส่งเสริมทางด้านการค้าการลงทุนและทางด้านเศรษฐกิจ ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างกระตือรือร้น อย่างลัดขั้นตอนตลอดเวลา)
และเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 และ เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 (4) ก็มีคำถามที่เป็นการท้าท้ายต่อระบบกฎหมายโดยผู้นำรัฐบาล และเป็นการท้าทายผ่านทางกระบวนการวิจัยและภาระกิจของสถาบันในทางกฎหมายในระดับที่น่าจะเรียกได้ว่า รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่ง เพราะเป็นการสังเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นจริงๆ ในสังคมไทย และเป็นผลจากระบบกฎหมายที่ใช้อยู่ โดยเจาะจงที่จะถามถึงรากฐานปรัชญากฎหมาย กับบรรดาสถาบันที่เกี่ยวข้องกับระบบกฎหมาย และมีการตั้งคำถามถึงบทบาทของนักกฎหมายต่อการพัฒนาประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อการแก้ปัญหาความยากจน และการสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม
ด้วยเหตุดังนั้น เมื่อกล่าวถึงการสังเคราะห์ในทางกฎหมายใ นบทความนี้อาจจะมีสถานะเป็นเพียงกิจกรรมทางปัญญา ที่ไม่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างใดๆ ในทางกฎหมาย เว้นแต่เจ้าของอำนาจอันเป็นที่มาของกฎหมายจะทวงอำนาจดังกล่าวนั้นคืน และเชื่อมั่นว่าการลุกขึ้นมาใช้สิทธิดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการพัมนาระบบสวัสดิการของตนเองขึ้นมา เอื้อเฟื้อไปยังคนจนและคนด้อยโอกาสอื่นๆ ดังที่มีตัวอย่างที่บุกเบิกให้เห็นเป็นเครือข่ายในงานวิจัยชุดก่อนหน้านี้ (5) ท่านั้น ที่จะทำให้สิทธิในทางสังคมที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเป็นจริงขึ้นมาได้
การจัดทำนโยบายสวัสดิการสำหรับคนจน
ภาพรวมที่ได้จากการสังเคราะห์ระบบสวัสดิการสำหรับคนจน และคนด้อยโอกาสในสังคมไทย มีข้อสรุปหลักๆ ดังนี้
1. ความหมายที่ชัดเจนของ คำว่า " สวัสดิการ " มีความหมายอย่างไร
ประเด็นเรื่องนิยาม/ความหมาย เป็นประเด็นพลวัตร ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงขอบเขตความหมายตลอดมา ขึ้นอยู่กับวิธีการในการมอง และฐานคิดที่แตกต่างกัน อันเป็นผลผลิตที่สะท้อนภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในแต่ละยุคสมัย ความเข้าใจที่มีพลวัตรนี้มิได้เป็นสภาพที่เกิดขึ้นในเมืองไทยเท่านั้น ในต่างประเทศทั่วโลกก็เป็นปัญหาเช่นกัน
แต่อย่างไรก็ตามสำหรับในประเทศไทย จากการศึกษาพอที่จะวางกรอบให้เห็นการก่อตัวของความหมายได้ว่า ระบบสวัสดิการที่กล่าวถึงนั้น เป็นระบบสวัสดิการสังคม (social / public welfare) ซึ่งในยุคแรกๆ จะเป็นลักษณะของการช่วยเหลือผู้ที่ตกทุกข์ได้ยาก ผู้ด้อยโอกาส ซึ่งเป็นการทำตามคติความเชื่อตามรากฐานทางศาสนา ต่อมาเมื่อมีการปฎิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 และต้องการที่จะพัฒนาทรัพยากรบุคคลให้เป็นแบบตะวันตก ต้องการที่จะให้ความเป็นอยู่ของบ้านเมืองและประชาชนมีความทันสมัยและ"ศิวิไลซ์"มากขึ้น ก็ได้มีการวางระบบต่างๆ ทั้งในระบบราชการเอง และในการพัฒนาเมือง รวมถึงผู้คนในประเทศก็มีหน่วยงานใหม่ๆ เกิดขึ้นคอยให้บริการ แต่อย่างไรก็ตามในช่วงนี้ไม่ได้เน้นที่การให้สวัสดิการแก่ประชาชนทั่วไป แต่เป็นการเน้นที่การปรับโครงสร้างให้มีระบบราชการตามรูปแบบรัฐสมัยใหม่ที่จะมาทำหน้าที่เป็นหลัก
หลังจากสมัยรัชกาลที่ 5 ความหมายของคำว่าระบบสวัสดิการสังคม เริ่มที่จะมีการสร้างความหมายใหม่ผ่านการปฎิบัติการของรัฐอีกครั้ง ในยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยคณะราษฏร กล่าวคือ คำว่าสวัสดิการสังคม มีความหมายที่เป็นการขยายหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเป็นผู้จัดบริการทางสังคม จัดการสังคมสงเคราะห์ และการประกันสังคม แต่ในที่สุดด้วยเหตุผลและสถานการณ์ทางการเมือง ทำให้ขอบเขตของคำว่าสวัสดิการสังคมได้หดแคบลง เหลือแต่เพียงการทำหน้าที่ในการสังคมสงเคราะห์เท่านั้น และดำเนินการตามแนวนี้เรื่อยมา
จนกระทั่งเมื่อ 10 กว่าปีที่แล้ว มีความคิดที่จะหาองค์กรที่รับผิดชอบในระดับนโยบายเกี่ยวกับระบบสวัสดิการสังคม เหตุนี้จึงทำให้เกิดการทบทวนขอบเขตความหมายของคำว่า "ระบบสวัสดิการสังคม" อีกครั้งในปี พ.ศ. 2534 ซึ่งทำให้ขอบเขตความหมายของคำดังกล่าวขยายออกไป โดยไม่ใช่เพียงแต่การสังคมสงเคราะห์เท่านั้น โดยมีการตั้งคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการสังคมแห่งชาติ เป็นผู้มีบทบาททำให้เกิดการขยายความหมายดังกล่าวออกไป ในลักษณะที่ครอบคลุมมากขึ้นกว่าเดิม จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ได้มีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 และมีการกำหนดคำนิยามคำว่า "สวัสดิการสังคม" ขึ้นเป็นครั้งแรกในทางกฎหมายและเป็นครั้งแรกที่สถานภาพอย่างน้อย ในแง่ของความชัดเจนในเรื่องขอบเขตสวัสดิการสังคมที่กำหนดให้มีความครอบคลุมสิ่งที่รัฐดำเนินการมาแล้วยิ่งขึ้น
2. ใครคือคนจน และจะใช้หลักเกณฑ์ในการแยกแยะอย่างไร
จากความพยายามที่จะสร้างเครื่องมือหรือหลักเกณฑ์ที่พัฒนาขึ้นมาจากสภาพทั่วไป เกี่ยวกับข้อเท็จจริงที่ได้เก็บข้อมูลในระดับสนาม รวมถึงตัวอย่างรูปแบบความยากจนในลักษณะต่างๆ ซึ่งจะนำมาสร้างเป็นกฎเกณฑ์เพื่อบ่งชี้ให้ได้ว่า ใครคือผู้เหมาะสมที่ควรจะได้รับสวัสดิการ ทั้งนี้เพื่อแก้ปัญหาเรื่องความเป็นธรรมที่คนจนเหล่านั้นที่พึงจะได้รับ ในที่นี้ นอกจากจะอาศัยเส้นความยากจนหรือเกณฑ์รายได้ (ที่ยึดถือจากการครอบงำจากหน่วยงานที่ชี้ว่าใครตกอยู่ในความยากจน)แล้ว ยังได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่ได้จากการวิจัยเพิ่มขึ้น เพื่อชี้ถึงคนจนหรือคนด้อยโอกาส ซึ่งประกอบด้วย ความยากจนหรือด้อยโอกาสในด้านทรัพย์สิน, ด้านโอกาส, ด้านอำนาจ , ด้านศักดิ์ศรี. จากเกณฑ์ดังกล่าวนี้จะช่วยทำให้การระบุถึงตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลสามารถที่จะทำได้ และน่าจะเป็นหลักเกณฑ์ที่ช่วยทำให้หน่วยงานของรัฐกล้าที่จะให้ความช่วยเหลือได้เร็วขึ้น
หลักเกณฑ์ข้างต้น สามารถที่จะสร้างเป็นระบบตรวจสอบซ้ำ(double check) ให้แก่ระบบสวัสดิการที่ดำเนินการโดยทางราชการ เพื่อทำให้ระบบสวัสดิการสามารถกระจายไปได้อย่างทั่วถึง และจากหลักเกณฑ์ดังกล่าว ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ในระดับจุลภาค ก็สามารถที่จะมองเห็นทางออกของปัญหาที่หลากหลายได้ละเอียดขึ้น สามารถพัฒนาเพื่อนำไปสู่การการกำหนดแนวทางและยุทธศาสตร์ในการแก้ปัญหาความยากจนได้ว่า ควรจะเริ่มที่จุดใดก่อนควรจะให้ความสำคัญในเรื่องอะไรเป็นประเด็นหลัก และอะไรเป็นประเด็นรอง
3. ระบบสวัสดิการโดยหน่วยงานของรัฐที่ดำเนินการอยู่ มีปัญหาอะไรบ้าง
ข้อค้นพบที่ได้จากการศึกษาได้เผยให้เห็นว่า ระบบสวัสดิการที่จัดโดยภาครัฐ มีปัญหาในแง่สิทธิในการเข้าถึงและความไม่ทั่วถึงในการกระจายระบบสวัสดิการ ลักษณะของระบบสวัสดิการยังมีลักษณะเป็นการสงเคราะห์ ซึ่งส่งผลให้ไม่เป็นการพัฒนาศักยภาพแก่คนจนและผู้ด้อยโอกาสในระยะยาว รวมไปถึงรูปแบบของการให้ความช่วยเหลือยังคงค่อนข้างที่จะจำกัดรูปแบบของให้ความช่วยเหลืออยู่
นอกจากนั้น จุดเน้นของระบบสวัสดิการที่รัฐดำเนินการอยู่ ยังเน้นที่ตัวปัจเจกบุคคลเป็นหลัก ซึ่งการช่วยเหลือในลักษณะที่เน้นตัวบุคคลเป็นหลักนั้น ไม่สามารถที่จะสร้างพลังในลักษณะที่เป็นเครือข่ายเพื่อยกสถานภาพของตัวบุคคลที่ตกอยู่ในฐานะของคนจนหรือผู้ด้อยโอกาสในภาพรวมได้ และการไม่สามารถที่จะพัฒนาเครือข่ายได้ ก็ทำให้คนจนและคนด้อยโอกาสตกอยู่ในภาวะความเสี่ยงที่ไร้เกราะกำบังที่จะช่วยป้องกันหรือประคับประคองการดำเนินชีวิตท่ามกลางการแข่งขันในโลกทุนนิยม ที่ถูกกระตุ้นโดยกระแสเศรษฐกิจแบบบริโภคนิยม
ยิ่งไปกว่านั้นยังพบว่า ระบบสวัสดิการที่จัดโดยรัฐในระบบที่เป็นอยู่ ไม่สามารถที่จะตัดวงจรของความยากจนหรือการทำให้ตกอยู่ในภาวะของการด้อยโอกาสได้ ทั้งนี้เนื่องจากปัญหาภายในของระบบราชการเองที่มุ่งการบังคับตามระบบกฎหมายที่ไม่เป็นธรรม และนำไปสู่การผลักให้คนอีกจำนวนมากตกอยู่ในวงจรของความยากจนหรือความด้อยโอกาส โดยเฉพาะในกลุ่มคนจนที่ต้องพึงพิงฐานทรัพยากรธรรมชาติ หรือกลุ่มที่ประกอบอาชีพพิเศษหรืออาชีพที่เป็นความผิดตามนโยบายของหน่วยงานรัฐ ด้วยเหตุนี้ การสังเคราะห์เชิงระบบจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่จะทำให้เห็นถึงปัญหา และสามารถหาทางออกที่เป็นทางเลือกที่หลากหลายได้
4. ระบบสวัสดิการที่บริหารโดยชุมชน จะได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐอย่างไร
คำถามที่เป็นหัวใจของโจทย์วิจัยนี้และรวมถึงจะเป็นข้อเสนอด้วยก็คือ ถ้าจะแก้ปัญหาคนยากจนคนด้อยโอกาสอีกจำนวนมากที่รัฐไม่สามารถที่จะรองรับได้ (เพราะวิธีการที่ใช้ไม่สามารถแก้ปัญหาให้ตรงจุด) จะต้องเปิดโอกาสให้คนจนและคนด้อยโอกาสสามารถที่จะพัฒนาระบบสวัสดิการที่ตอบสนองต่อความต้องการของตนขึ้นมา และใช้ระบบสวัสดิการเป็นทั้งเครื่องมือและวิธีในการสร้างศักยภาพในการดูแลตัวเองของชุมชน
การแก้ปัญหาคนจนและคนด้อยโอกาสด้วยวิธีการพัฒนาระบบสวัสดิการ โดยมีความเชื่อว่าการมองระบบสวัสดิการแบบนี้ อย่างน้อยก็จะช่วยทำให้คนจนคนด้อยโอกาสที่ระบบสวัสดิการของรัฐยังไปไม่ถึงหรือยังถูกกีดกันอยู่ ให้สามารถที่จะดึงตัวเองให้หลุดจากวงจรความยากจนได้ อีกทั้งระบบสวัสดิการที่ชุมชนดำเนินการอยู่ในเวลานี้ จริงๆ แล้ว ก็เป็นระบบสวัสดิการที่เป็นรากฐานเดิมที่มีมาแต่อดีต ดังนั้นรากฐานเดิมที่มีมาเช่นนี้ น่าจะเป็นทุนทางสังคมเดิมที่ดีที่สามารถพัฒนาต่อยอดได้
อย่างไรก็ตาม รูปแบบต่างๆ ของระบบสวัสดิการที่ก่อตั้งและบริหารจัดการโดยองค์กรภาครัฐ ซึ่งจากการศึกษาเพื่อพัฒนารูปแบบการจัดระบบสวัสดิการโดยชุมชน (6) พบว่า องค์กรภาครัฐมีศักยภาพอย่างเพียงพอที่จะทำหน้าที่ดูแลระบบสวัสดิการของตนได้ และจะมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ถ้าหากภาครัฐเข้ามาเสริมโดยยังคงให้อำนาจในการบริหารจัดการอยู่ที่ชุมชนหรือกลุ่มที่มีความเข้มแข็ง
การวิจัยไปสู่นโยบาย และกรอบในทางกฎหมาย
1 . กระบวนการในการทำให้ข้อเสนอเป็นนโยบาย: ประเด็นที่ควรพิจารณา
นโยบายของภาครัฐ สามารถที่จะนำไปสู่การดำเนินการในด้านต่างๆ มากมาย เป็นต้นว่า จุดยืนทางการเมืองและนโยบายของพรรคที่เป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล นำไปสู่การตรากฎหมาย นำไปสู่การมีคำสั่งของฝ่ายบริหารในรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่มติคณะรัฐมนตรี จนกระทั่งไปถึงคำสั่งทางปกครอง หรือแม้กระทั่งมีผลต่อคำพิพากษาของศาลในลักษณะต่างๆ แต่นโยบายที่ดีนั้นจะต้องสามารถนำไปปฎิบัติได้ด้วย และในฐานะฝ่ายบริหารแม้จะมีอำนาจในการตัดสินใจที่จะให้ความเห็นชอบกับนโยบาย แต่ก็มีเงื่อนไขต่างๆ ที่อาจจะไม่สามารถทำให้นโยบายดังกล่าวนำไปสู่การปฎิบัติได้
ด้วยข้อจำกัดดังกล่าวข้างต้น จึงจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจคำว่า "นโยบาย" เสียใหม่ โดยคำถามที่จะต้องตอบให้ได้ในเบื้องต้นก็คือ ที่มาของ " นโยบาย " มาจากที่ใด และมาจากใคร และนโยบายมุ่งไปยังด้านใด
ในทางตำราที่เกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ตำราทางการเมืองการปกครอง และแม้กระทั่งตำราในทางกฎหมาย อธิบายคำถามข้างต้นโดยให้น้ำหนักไปอยู่ที่องค์กรภาครัฐ พรรคการเมือง กลุ่มผลประโยน์ต่างๆ และที่ทางความเป็นจริงในทางปฎิบัติ การที่รัฐบาลจะสร้างนโยบายใดนโยบายหนึ่งขึ้นมาเป็นการเฉพาะนั้น มันมีกระบวนการในทางการเมืองในระดับต่างๆ เข้ามาก่อรูปของนโยบายขึ้น และยิ่งในปัจจุบัน อิทธิพลของระบบเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศได้เข้ามามีบทบาทอย่างมาก ทำให้อิทธิพลดักงล่าวได้เข้ามาเป็นตัวกำหนดนโยบายมากขึ้นตามลำดับ กระบวนการเช่นนี้ทำให้ได้นโยบายที่เป็นของรัฐที่รูปแบบต่างๆ คำถามจึงอยู่ที่ว่า จะทำอย่างไรที่จะให้นโยบายเป็นของประชาชนโดยตรงได้บ้าง
ข้อเสนอเบื้องต้น ณ เวลานี้ที่จะทำให้นโยบายเป็นของประชาชน ต้องอาศัยกระบวนการเรียนรู้ทางสังคม ดังนั้น การที่จะดำเนินการ 5P อันเป็นกระบวนการในการวางแผนนับตั้งแต่ การทำ Platform, Policy, Planning, Project, และ Program ถือว่ามีความสำคัญมาก
ในประการต่อมา การจะสื่อสารและสร้างเครือข่ายในวงกว้างร่วมกับเครือข่ายพันธมิตรในระดับอื่นๆ ที่ไม่ตกอยู่ในฐานะที่เป็นคนจนหรือผู้ด้อยโอกาส ก็มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องให้ความสำคัญ โดยก่อนที่จะไปสู่รายละเอียดที่เป็น planning, project , program นั้น จำเป็นที่จะต้องมาเริ่มต้นตั้งแต่ การทำให้ประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการคนจนและผู้ด้อยโอกาส กลายเป็นประเด็นสาธารณะ (Public Issues) และจะต้องนำไปสู่การรับรู้ร่วมกันที่ถึงระดับที่ทำให้ประเด็นสาธาณะดังกล่าวนั้น เป็นวาระสาธารณะ (Public Agenda) ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่ว่า จินตนาการของนักจัดทำนโยบาย (policy maker)เห็นว่า เงื่อนไขที่จะทำให้ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถที่จะผลักดันไปสู่การปฎิบัติที่มีความเป็นไปได้ จำเป็นที่จะต้องให้ความสำคัญในเชิงกระบวนการในระดับรายละเอียดดังนี้ (7)
1.1 Platform
การกำหนดปัญหาหรือการทำ platform ที่ทำให้สังคมรับรู้ โดยรู้ว่าปัญหาเป็นของใคร สาเหตุมาจากอะไร และที่สำคัญที่จะต้องไปให้ถึงคือ การที่จะต้องทำการกำหนดปัญหาดังกล่าวมีผลต่อการรับรู้ของสาธารณะ ซึ่งในที่นี้มีความจำเป็นที่จะต้องแยกโดยแบ่งเป็นกลุ่มที่ลักษณะของปัญหาที่ใกล้เคียงกันให้อยู่ในกลุ่มเดียวกัน หรือการใช้หน่วยครอบครัว หรือหน่วยชุมชน เป็นฐานของปัญหาที่ทำให้สามารถที่จะดึงปัญหาอื่นที่เกี่ยวข้องมาเชื่อมโยงให้เห็นในเชิงความสัมพันธ์ของปัญหาได้
การทำให้ปัญหาได้รับการใส่ใจและเห็นคุณค่าโดยสาธารณชนได้นั้น ในด้านหนึ่งสามารถที่จะทำให้เห็นเครือข่ายพันธมิตรที่จะเชื่อมต่อไปการแก้ปัญหาในระดับต่อไป นอกจากนั้น ในกระบวนการในการกำหนดปัญหา อาจจำเป็นที่จะต้องลบภาพมายาคติเดิมๆ ที่ครอบงำปัญหาดังกล่าวอยู่ เช่น การระบุปัญหาจากการที่มองว่าประชาชนเป็นผู้บุกรุกป่า ไปสู่ภาพจริงของปัญหาที่แท้ว่าจริงๆ แล้ว เป็นเรื่องกฎหมายของรัฐไปบุกรุกคน เป็นต้น ซึ่งในกระบวนการนี้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องนำข้อมูลที่ได้จากการวิจัยมาสู่การทำเรื่องราวที่แท้จริง (truth story) ให้ปรากฏ ซึ่งสามารถจะสะท้อนให้เห็นความไม่เป็นธรรมได้โดยผ่านสื่อสาธารณะ ผ่านแบบเรียน หรือ เรื่องเล่าของท้องถิ่น และบทเพลง ฯลฯ
1.2 Network, Partner
การมีเครือข่ายและความเป็นหุ้นส่วนของปัญหา เป็นช่องทางที่จะทำให้ความรับรู้สาธารณะ สามารถที่จะยกระดับไปสู่ประเด็นสาธาณะได้เร็วขึ้น และสามารถที่จะแบ่งปันทรัพยากร และที่สำคัญก็คือถ้าหากเครือข่าย หรือหุ้นส่วนของปัญหาดังกล่าวเป็นหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งมีหน้าที่ในการแก้ปัญหาอยู่แล้ว ก็สามารถที่จะทำให้เกิดการปรับบทบาทของภาครัฐในระดับปฎิบัติ เนื่องจากการที่ได้มีโอกาสในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความคิดเห็นซึ่งกันและกัน
1.3 การมีรูปธรรมที่ใช้เป็นแนวทางในการแก้ปัญหา
หลายๆ กรณีที่การเรียกร้องในเชิงนโยบายเป็นเพียงการบอกให้ทราบปัญหา และไม่นำไปสู่การปฎิบัติ เนื่องจากกระบวนการในการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ภาครัฐที่ต้องทำตามกฎหมายและต้องรับผิดชอบในผล ดังนั้นเมื่อระบบการควบคุมการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจเป็นเช่นนี้ จึงทำให้แนวโน้มในการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีพฤติกรรมในการยึดกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด จนมองข้ามมนุษยธรรม และประเด็นความเป็นธรรมทางสังคม
ในระดับนโยบายก็เช่นเดียวกัน ที่กระบวนการในการตัดสินใจมักจะอิงอยู่กับผลตอบแทนทางการเมือง และกระบวนการในการตัดสินใจที่อิงอยู่กับการคิดแบบผลประโยช์และความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ตามแนวทางเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่ลำเอียง ดังนั้น เพื่อทำให้เกิดความมั่นใจและสร้างความกล้าหาญให้แก่ผู้ที่ใช้อำนาจรัฐ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมของระบบสวัสดิการที่ดำเนินจนกระทั่งประสบความสำเร็จ หรือแม้ไม่ประสบความสำเร็จแต่ก็มีความเป็นไปได้ถ้าหากภาครัฐเข้าหนุนช่วย ดังนั้น การแข่งขันในเชิงนโยบาย การมีรูปธรรมที่ได้ทดลองทำและสามารถที่จะสรุปเป็นรูปธรรมได้ จะมีโอกาสที่จะเป็นไปได้มากกว่าการมีเพียงข้อเสนอแต่เพียงอย่างเดียว
1.4 จังหวะทางการเมือง
ด้วยเหตุที่มองว่า ข้อเสนอทางนโยบายจะต้องเสนอต่อรัฐบาลหรือพรรคการเมือง ความคิดดังกล่าวเป็นความคิดที่มองการเมืองแบบอุดมคติ ดังนั้นข้อเสนอทางนโยบายจึงขึ้นอยู่กับจังหวะทางการเมือง และกล่าวให้ถึงที่สุดแล้วจังหวะทางการเมืองในการหยิบเอาข้อเสนอไปเป็นนโยบาย เป็นกลไกทางการเมืองที่ผูกติดอยู่กับปัญหา
อย่างไรก็ตาม การจัดทำนโยบายในเชิงกระบวนการดังที่ได้กล่าวมา ถ้าเครือข่ายพันธมิตรเป็นหน่วยงานภาครัฐ ก็อาจจะทำให้ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถที่จะเข้าไปมีอิทธิพลในกระบวนการในการตัดสินใจทางการเมืองได้ แต่ถ้าเครือข่ายพันธมิตรเป็นภาคประชาชนก็จะทำให้ข้อเสนอดังกล่าวเป็นประเด็นสาธารณะ ซึ่งในทางกฎหมายแม้ข้อเสนอดังกล่าวจะเป็นความต้องการส่วนใหญ่ของสังคม ความต้องการดังกล่าวกลับไม่ผูกมัดรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใดในทางกฎหมายที่จะต้องทำตาม ดังนั้น ผลของข้อเสนอจากการวิจัยไปสู่นโยบายอาจจะไม่มีความหมายอย่างใดเลย ในกรณีที่พรรคการเมืองในระบอบการเมืองที่ผู้แทนยังมีบทบาทโดยไม่ต้องคำนึงถึงความคิดหรือข้อเสนออย่างใดๆ ที่ได้จากระบบการวิจัย
ประกอบกับการที่การเมืองไทยมีพัฒนาการภายใต้รัฐธรรมนูญปี 40 จนกระทั่งทำให้มีพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง มีเสียงข้างมากได้ และในส่วนที่เกี่ยวกับแนวทางและวิธีการในการแก้ปัญหาความยากจน ก็มีข้อเสนอภายใต้นโยบายของรัฐบาลที่มีพลังทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในปัญหาอย่างมีนัยสำคัญ สภาพแวดล้อมทางการเมืองเช่นนี้ทำให้กระบวนการในการกำหนดนโยบายจึงถูกผูกขาดโดยพรรคการเมืองเสียงข้างมาก
ภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองข้างต้น ทำให้การผลักดันให้ผลจากการวิจัยไปสู่นโยบายที่เป็นทางเลือกในลักษณะแข่งขันจึงแทบจะเป็นไปไม่ได้ ดังนั้น ในการนำข้อค้นพบดังกล่าวไปสู่นโยบายจึงจำเป็นที่จะต้องไปผลักดันต่อองค์กรที่สามารถสร้างหรือมีนโยบายของตนเอง ซึ่งในที่นี้ก็คือองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีความพร้อมทั้งในแง่ของโครงสร้างพื้นฐานในทางกฎหมายที่จะนำเอาข้อสนอดังกล่าวไปดำเนินการได้ทันที ถ้าหากผู้บริหารท้องถิ่นและสภาองค์กรปกครองท้องถิ่นเห็นด้วย
อย่างไรก็ตาม ปัญหาขององค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันอยู่ที่ยังไม่มีต้นแบบของการบริหารจัดการระบบสวัสดิการอย่างบูรณาการ ซึ่งองค์กรปกครองท้องถิ่นสามารถที่จะนำไปเป็นแบบอย่างได้ ทั้งนี้เนื่องจากองค์กรปกครองท้องถิ่นยังถูกครอบงำและมีกลไกในทางการบริหารงานบุคคล กลไกของงบประมาณ และการตกอยู่ภายใต้การอ้างอิงระเบียบปฏิบัติภายในที่จะจัดการระบบสวัสดิการในท้องถิ่นของตนเองอย่างเป็นอิสระ อย่างไรก็ตาม ภายใต้การเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารงานบุคคลในระบบราชการ ก็น่าจะเป็นโอกาสที่ดีสำหรับบทบาทขององค์กรปกครองท้องถิ่น ที่จะทำให้ข้อเสนอดังกล่าวมีสถานะในทางการเมืองและมีโอกาสที่จะนำไปสู่การบัญญัติเป็นกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายได้สำหรับภารกิจดังกล่าว
ในปัจจุบัน ได้มีการตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมขึ้นในระดับชาติ และในระดับจังหวัด ตามพระราชบัญญัติการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 ข้อค้นพบจากการวิจัยดังกล่าว นอกจากจะสามารถที่จะเสนอต่อองค์กรปกครองท้องถิ่นแล้วก็ยังสามารถที่จะเสนอต่อคณะกรรมการฯ ทั้งในระดับชาติ และในระดับจังหวัดได้เช่นกัน
และนอกจากนั้นยังมีองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องสิทธิ ที่สามารถที่จะผลักดันนโยบายดังกล่าวไปสู่สังคม หรือการทำให้นโยบายดังกล่าวเป็นประเด็นสาธารณะ และสร้างโอกาสให้นโยบายนั้นมีความสำคัญและเป็นที่รับรู้ของสังคมร่วมกันได้ ทั้งนี้รวมไปถึงองค์กรใหม่ๆ ที่ตั้งขึ้นมาให้ทำหน้าที่ในการส่งเสริมความเข้มแข็งของประชาชน อย่างเช่น สสส. เป็นต้น
แต่ในขณะเดียวกัน ในข้อค้นพบหลายๆ ประการที่ได้จากการวิจัย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการที่ดำเนินการอยู่แล้วโดยองค์กรภาครัฐ แต่มีความไม่ครอบคลุมหรือมีข้อบกพร่อง ในกรณีเหล่านี้สามารถที่จะเลือกข้อเสนอในบางประเด็น ผลักดันไปสู่การเป็นแผนปฎิบัติการ(action plan) ให้กับหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องทำอยู่แล้ว ภายใต้นโยบายการปฎิรูประบบราชการ ที่น่าจะถือได้ว่าเป็นจังหวะทางการเมืองที่มีช่องทางในทางนโยบายเปิดอยู่หลายๆ ช่องทาง
ดังนั้น ในที่สุดแล้ว การที่จะทำให้นโยบายเป็น public policy และสร้างโอกาสให้เกิด public agenda นั้น จำเป็นที่จะต้องทำให้ทุกๆ คนเห็นว่า ระบบสวัสดิการไม่ว่าจะจัดโดยภาครัฐ(ที่ต้องมีการปรับปรุง) หรือระบบสวัสดิการตามความหมายที่งานวิจัยนี้ได้ค้นพบและชี้ให้เห็น เป็นสิ่งที่สำคัญที่เป็นเงื่อนไขของความสำเร็จในการแก้ปัญหาความยากจน และไม่จำเป็นว่าจะต้องดำเนินการโดยภาครัฐแต่เพียงอย่างเดียว คนจนและผู้ด้อยโอกาสเองก็สามารถที่จะเข้ามารวมกลุ่มและจัดการบริหารระบบสวัสดิการของตนเองได้
2. มิติทางกฎหมาย: การพัฒนาระบบสวัสดิการคนจนและผู้ด้อยโอกาส
2.1 ระบบสวัสดิการ ในสายตาของกฎหมายไทย
ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบสวัสดิการในทางกฎหมาย(ไทย) เมื่อตรวจสอบจากบทบัญญัติของกฎหมายฉบับต่างๆ อาจจะกล่าวได้ว่ายังเป็นความเข้าใจที่กระจัดกระจาย ที่ยังไม่สามารถที่จะให้ภาพสรุปที่ชัดเจนอย่างเป็นระบบได้เท่าที่ควร การที่สามารถทำความเข้าใจเกี่ยวกับขอบเขตและความรับรู้ของกฎหมาย เกี่ยวกับระบบสวัสดิการที่มีอยู่ จะเป็นทางหนึ่งที่จะช่วยในการสังเคราะห์ว่าเป็นอุปสรรคหรือมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะช่วยให้สามารถเห็นพัฒนาการและข้อจำกัดต่างๆ ได้ ฯลฯ
ดังนั้น ในส่วนนี้จะแสดงให้เห็นภาพรวมถึงสิ่งที่อาจจะตีความได้ว่าเป็นระบบสวัสดิการที่ระบบกฎหมายไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน
ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้
เมื่อกล่าวถึงคำว่า "สวัสดิการ" ในทางกฎหมาย นักกฎหมายมีความเข้าใจในเรื่องดังกล่าวหลากหลายมาก ตั้งแต่ที่ไม่รู้เรื่องเลยว่ามันคืออะไร ไปจนกระทั่งถึงที่มีความเข้าใจอย่างรู้เท่าทัน ความแตกต่างที่หลากหลายเช่นนี้ทำให้เกิดคำถามที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่งว่า อะไรที่ทำให้นักกฏหมายมองต่างกันมากมายขนาดนี้ อันที่จริงสถานการณ์ดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะนักกฎหมายไทยเท่านั้น นักกฎหมายในประเทศที่ระบบสวัสดิการได้รับการยอมรับในทางกฎหมายมากกว่าประเทศไทย ก็ยังมีปัญหาในการมองเรื่องระบบสวัสดิการเช่นเดียวกัน (8) เหตุที่เป็นเช่นนั้น เท่าที่ได้สำรวจความคิดทางกฎหมายของระบบกฎหมายไทยแล้ว สามารถที่จะแบ่งทัศนะในการมองเรื่องสวัสดิการที่แตกต่างกันได้ดังต่อไปนี้
กลุ่มที่ 1 มองประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่องการเยียวยาทดแทนความเสียหาย (Remedy)
ในกลุ่มที่ 1 นั้นเป็นพัฒนาการของระบบกฎหมายและของนักกฎหมายที่ได้รับการปลูกฝังผ่านทางระบบกฎหมายเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องของการชดเชยความเสียหายที่เกิดจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้วเป็นเหตุให้ต้องเสียหาย ความเสียหายเช่นนี้ กฎหมายให้อำนาจแก่ศาลที่จะใช้ดุลยพินิจในการกำหนดความเสียหายได้ ประเด็นที่เกิดปัญหาคือ ความคิดในเรื่องการเยียวยาความเสียหาย อันจะนำไปสู่การชดเชยนั้น จะมองว่าเป็นการเยียวยา(remedy) หรือจะเป็นกรณีกลับคืนสู่สถานะเดิม (recover) ซึ่งนักกฎหมายมองต่างกัน แต่ส่วนใหญ่แล้วนักกฎหมายโดยเฉพาะศาลมองว่า เป็นลักษณะของการเยียวยาความเสียหาย
ทั้งนี้โดยระบบกฎหมายก็เอื้อให้ศาลต้องมองเช่นนั้น ดังจะเห็นได้จากแนวคำวินิจฉัยของศาล ซึ่งเกี่ยวกับการจ่ายค่าสินไหมทดแทนในกรณีเมื่อได้รับความเสียหาย มักจะกำหนดค่าสินไหมทดแทนให้ในลักษณะที่เป็นการเยียวยาความเสียหาย และนอกจากนั้น โดยระบบของการคุ้มครองสิทธิของผู้ที่ได้รับความเสียหาย ก็ยังต้องใช้กระบวนการยุติธรรมปรกติที่เน้นเทคนิคทางคดีซึ่งมีความล่าช้า และมีค่าใช้จ่ายสูง (9) ในขณะที่หลักการของการเยียวยาความเสียหายในทางกฎหมายจะต้องประกอบด้วยหลักของการกลับสู่ศักยภาพเดิม (recover) อย่างทันที (prompt) และเพียงพอ (adequate) ดังนั้น ถ้าตามระบบแล้ว ศาลไม่สามารถที่จะเยียวยาความเสียหายให้ได้ ก็ถือเป็นคราวเคราะห์หรือบาปเคราะห์ของผู้เสียหายเอง
นอกจากนั้น ในกรณีของระเบียบการเบิกจ่ายเงินของทางราชการในส่วนที่เกี่ยวกับการป้องกัน การเยียวยาความเสียหาย ระเบียบการเบิกจ่ายที่หยุมหยิม และถูกควบคุมโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายการเงินซึ่งมักจะมุ่งรักษาระเบียบและรักษาเงินให้จ่ายออกไปให้ช้าที่สุดและน้อยที่สุด จึงมักจะถูกตีความไปในทางที่ฝืนความรู้สึกอยู่เสมอๆ จนอดสงสัยไม่ได้ว่าการตีความดังกล่าวเกิดจากสำนึกความเป็นมนุษยธรรมหรือไม่ อาทิเช่น งบทางราชการที่เป็นเงินสำหรับการจ่ายสำหรับความเสียหายจากน้ำท่วม ไม่สามารถที่จะนำเงินดังกล่าวมาใช้ในการป้องกันน้ำท่วมได้ ดังนั้นจึงต้องปล่อยให้เกิดน้ำท่วมและจะต้องเกิดความเสียหายขึ้นก่อนจึงจะสามารถที่จะนำเงินดังกล่าวออกมาใช้ได้ แต่ก็ไม่เพียงพอกับความเสียหายที่เกิดขึ้นอย่างมากมายมหาศาล ทั้งๆที่ถ้าหากสามารถนำเงินงบประมาณดังกล่าวมาใช้ในการป้องกันได้ ก็จะไม่ต้องทำให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนในวงกว้าง (10)
กลุ่มที่ 2 มองประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่อง สิทธิขั้นต่ำตามที่กฎหมายรับรองไว้ (Basic Rights)
ในกลุ่มที่ 2 มองเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่อง "สิทธิขั้นพื้นฐาน" ในกลุ่มนี้จะเริ่มต้นด้วยคำถามที่ว่า มีกฎหมายอะไรบัญญัติรองรับให้เป็นสิทธิบ้าง และเป็นสิทธิของใคร ขอบเขตของสิทธิครอบคลุมในเรื่องอะไรบ้าง. ทัศนะในการมองเรื่องสวัสดิการในแนวทางนี้ ส่วนใหญ่ผูกติดอยู่กับสิ่งที่กฎหหมายกำหนดไว้เป็นหลัก ซึ่งก็มีความจำเป็นในระดับหนึ่งที่จะต้องมีระบบการให้การคุ้มครองที่มีหลักประกันที่แน่นอนตามที่กฎหมายกำหนด และในกฎหมายบ้างฉบับกำหนดละเอียดถึงขั้นที่ตีค่าชดเชยเป็นจำนวนเงินที่แน่นอน อาทิ เช่น ในกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ในกรณีที่ประสบอุบัติเหตุในการทำงานจนต้องเสียอวัยวะ ก็จะมีการกำหนดจำนวนเงินไว้ เช่นจะต้องจ่ายกี่เท่าของเงินเดือน เสียอวัยวะก็จะมีการเยียวยากันเป็นตามรายการ เช่น เสียแขนข้างซ้ายจะต้องจ่ายเท่าไร เสียนิ้วไปสองข้อจะต้องจ่ายไปเท่าไร เป็นต้น
แต่แม้จะมีกฎหมายรับรองไว้ในฐานะที่เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานแล้วก็ตาม เวลาปฎิบัติตามกฎหมายจริง กลับไม่ได้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้เนื่องจากทัศนะในการบังคับใช้กฎหมาย ผู้บังคับใช้กฎหมาย และโดยระบบกฎหมาย (11) ยังใช้แนวคิดและวิธีการในการมองปัญหาแบบเดิม จึงทำให้สิ่งที่กฎหมายบัญญัติในฐานะที่เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานไม่สามารถที่จะช่วยทำให้ระบบสวัสดิการให้ความช่วยเหลือคนจนหรือผู้ด้อยโอกาสได้ ซึ่งก็เป็นปัญหาลักษณะทำนองเดียวกับสิทธิขั้นพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งแม้จะมีหลักการใหญ่ในรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ หรือแม้กระทั่งในกรณีที่มีกฎหมายในระดับรายละเอียดบัญญัติกำหนดรับรองไว้แล้วก็ตาม แต่ระบบกฎหมายในระดับโครงสร้างใหญ่ และในแนวทางปฎิบัติระดับตัวบุคคลยังไม่ได้ปรับเปลี่ยนตามให้สอดคล้องกับหลักการดังกล่าว ปัญหาอุปสรรคใหญ่นี้ไม่มีทางอื่นที่จะช่วยให้เข้าใจสาเหตุที่มาของอุปสรรคได้เลยนอกจากชี้ได้ว่า เป็นปัญหาของระบบการพัฒนาทางความคิดในทางกฎหมาย ที่ปรับตัวไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงและปัญหาที่เกิดติดตามมาอย่างรู้เท่าทัน
แม้แนวโน้มของกฎหมายในลักษณะนี้จะมีมากขึ้น แต่ในทางปฎิบัติแล้วก็ยังมีปัญหาอยู่อีกหลายประการ อาทิเช่น ความเพียงพอของสิทธิขั้นพื้นฐานที่ได้รับอย่างเหมาะสมกับการดำรงชีวิตหรือไม่ รวมไปถึงปัญหาในแง่ของกระบวนการในการใช้สิทธิ และขอบเขตของสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวก็ไม่มีผลครอบคลุมประชาชนอีกจำนวนมาก ที่ยังไม่มีบัญญัติกฎหมายรับรองให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน
แต่อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันมีการประกาศใช้กฎหมาย พระราชบัญญัติ ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 แต่ในพระราชบัญญัติฉบับนี้ยังเป็นเพียงกำหนดให้มีผู้รับผิดชอบในการดูแลเรื่องระบบสวัสดิการ แต่ยังไม่ถึงขั้นที่เป็นกฎหมายที่กำหนดสิทธิอันพึงมีพึงได้ของคนจนและผู้ด้อยโอกาสอีกหลายๆ กลุ่ม การปรับองค์กรดังกล่าวที่ทำให้เกิดระบบใหม่ในการจัดการระบบสวัสดิการทั้งในระดับชาติและระดับจังหวัด ซึ่งสามารถที่เห็นความเชื่อมโยงได้กับนโยบายการปฎิรูประบบราชการ ที่ต้องการทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีลักษณะบูรณาการ ก็น่าที่จะเป็นผลดีต่อการปรับลักษณะของการให้ความช่วยเหลือหรือระบบสวัสดิการได้ แต่อย่างไรก็ดี ตามแนวทางดังกล่าวนี้ จะทำอย่างไรที่จะทำให้ระบบดังกล่าวที่มีการวางระบบขึ้นมาใหม่นั้น ไม่นำไปสู่การทำให้การวางระบบสวัสดิการใหม่ตามเจตนารมณ์กฎหมาย ทำหน้าที่เป็นเพียง"การสงเคราะห์" เหมือนที่ผ่านๆ มา
กลุ่มที่ 3 มองประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่อง ความเป็นธรรม/มนุษยธรรม
ประเด็นที่น่าสนใจสำหรับในกลุ่มนี้ ได้แก่ วิธีการมองปัญหาที่ไม่ได้เริ่มต้นมองจากบทบัญญัติกฎหมาย หรือมองว่าควรที่จะได้รับการเยียวยาความเสียหายหรือไม่จำนวนเท่าใด หากแต่มองจากสถานการณ์ปัญหาที่เกิดขึ้นจริง และระบบที่มีอยู่ในสังคมไม่สามารถที่จะเข้าไปรองรับ/บรรเทาหรือแก้ไขปัญหาได้ การมองที่เริ่มต้นจากปัญหาเป็นตัวตั้ง ทำให้สามารถเห็นความเชื่อมโยงระหว่างสาเหตุต่างๆ ของปัญหาและผลกระทบที่ตามมา และที่สำคัญคือ ทำให้มองเห็นว่ามีใครบ้างที่เกี่ยวข้องกับปัญหาดังกล่าว ซึ่งจะทำให้เห็นถึงหน่วยของปัญหาที่มิได้เป็นปัจเจกบุคคล แต่มีลักษณะที่หลากหลาย
อันที่จริงแล้ว รากฐานที่สำคัญของกลุ่มนี้เติบโตมาจากสำนักความคิดกฎหมายธรรมชาติ ที่มองสิทธิพื้นฐานของมนุษย์ ดังนั้น การที่ประชาชนซึ่งอยู่ในการปกครองของอำนาจรัฐ อยู่ในฐานะยากจน หรืออยู่ในฐานะผู้ด้อยโอกาส ไม่ว่าจะโดยสาเหตุที่เกิดจากรัฐไม่ทำหน้าที่ หรือเกิดจากการที่รัฐอ้างว่าทำหน้าที่ภายใต้คำว่า "การพัฒนา" แล้วเกิดความเสียหายหรือเกิดผลกระทบ หรือ การที่รัฐเลือกปฎิบัติให้ต้องแบกภาระในนามของสังคมส่วนรวม ก็เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเข้ามาดูแล แม้จะไม่มีบทบัญญัติกฎหมายบังคับให้รัฐต้องทำก็ตาม
ดังนั้น การที่รัฐมีระบบสวัสดิการรองรับสำหรับบางกลุ่ม อาทิเช่น แรงงานในระบบ ข้าราชการ พนักงานของรัฐ พนักงานรัฐวิสาหกิจ ฯลฯ แต่คนที่อยู่นอกระบบถ้าหากเข้ามาอยู่ในอำนาจรัฐไม่ว่ากรณีใดๆ ด้วยเหตุที่บุคคลคนนั้นเป็นมนุษย์ รัฐและการใช้อำนาจรัฐ จะต้องเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ด้วย ความเป็นมนุษย์ก็ดี ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ก็ดี มีความเป็นสากลและเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องปกป้องเอาไว้ ดังนั้นจะเห็นได้ว่าในกลุ่มนี้ เมื่อกล่าวถึงระบบสวัสดิการสำหรับคนจนคนและคนด้อยโอกาส จะเน้นที่บทบาทภาครัฐว่ามีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการ
จากทัศนะทั้งสามกลุ่มสามารถที่จะสะท้อนภาพความคิดของกฎหมายต่อระบบสวัสดิการ ได้ดังนี้
ประการแรก อาจจะกล่าวได้ในเบื้องต้นว่า แม้จะมีกฎหมายหลายฉบับที่กล่าวถึงระบบสวัสดิการ แต่โดยส่วนใหญ่และเท่าที่ผ่านมาในอดีต ระบบสวัสดิการส่วนใหญ่ รัฐบริหารจัดการในลักษณะที่เป็นการเยียวยาความเสียหายในผลกระทบในด้านต่างๆ การเยียวยาในทางกฎหมายดังกล่าวอาจจะมีความใกล้เคียงกับการทำงานในลักษณะการประชาสงเคราะห์ ซึ่งในยุคต้นๆ ของรัฐไทยนั้นอาจมีความจำเป็นที่จะต้องทำเช่นนั้น แต่ในปัจจุบันบทบาทของรัฐ มีการปรับเปลี่ยน อันเป็นผลมาจากสภาพทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรมที่ดีขึ้น มีการเปลี่ยนแปลงซึ่งทำให้รัฐ และหน่วยงานของรัฐจะอยู่แบบเดิมไม่ได้ ทำให้ต้องมีการปรับเปลี่ยนบทบาทแตกต่างออกไป
และแม้ในปัจจุบันจะมีกฎหมายที่มีการประกันในแง่ระบบสวัสดิการเพิ่มขึ้นก็ตาม แต่ในแง่ของการบังคับใช้กฎหมายก็ยังไม่ค่อยที่จะปรับตัวมากเท่าใดนัก ส่วนใหญ่ของกฎหมายก็ยังคงตกอยู่ในอิทธิพลทางความคิดที่มองระบบสวัสดิการแบบการช่วยเหลือสงเคราะห์เท่านั้น ยังไม่มองไปไกลถึงว่าเป็นระบบการบริการสังคม หรือระบบประกันสังคม
ประการที่สอง ระบบกฎหมายที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการส่วนใหญ่ แม้จะมีการรับรองว่าเป็น "สิทธิ" แต่สิทธิดังกล่าวก็เป็นเพียงหลักการ การที่จะได้สิทธิดังกล่าวหรือไม่นั้น จะต้องแสดงออกถึงการใช้สิทธิ เช่นมาเรียกร้อง มาติดตามทวงถาม หรือมาฟ้องร้องบังคับคดี ซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะทำให้คนจนหรือคนด้อยโอกาสสามารถที่จะเข้าถึงสิทธิต่างๆ น้อยลง
ประการที่สาม หน่วยในทางกฎหมายที่กฎหมายมุ่งที่จะให้ความช่วยเหลือ ยังมองว่ามีแต่เพียงปัจเจกบุคคลเท่านั้น แต่ในความเป็นจริงผู้ที่ความได้รับการช่วยเหลือจากรัฐส่วนใหญ่ในกรณีคนจนและคนด้อยโอกาส มักจะอยู่ในลักษณะกลุ่มมากกว่า แต่ในทางกฎหมายยังไม่สามารถที่จะขยายหรือสร้างระบบการให้การช่วยเหลือในลักษณะกลุ่มได้
ประการที่สี่ ระบบกฎหมายที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการสังคม เป็นระบบกฎหมายที่ขาดการประเมินผลในเชิงระบบ จึงทำให้ไม่สามารถที่จะส่งข้อมูลที่เป็นการประเมินระบบการทำงานว่าจะต้องมีการปรับตัวเพื่อรองรับปัญหาในอนาคตได้อย่างไร
ประการที่ห้า ระบบการสวัสดิการตามที่มีกฎหมายรับรองไว้นั้น ยังไม่มีการบูรณาการในเชิงกระบวนการในการทำงาน ซึ่งในเรื่องการแก้ปัญหาความยากจน ผู้ด้อยโอกาส จำเป็นอย่างมากที่จะต้องอาศัยการจัดองค์กรมีประสิทธิภาพที่สามารถดูแลปัญหาทั้งหมดอย่างครบวงจร
2.2 สิ่งที่ควรจะทำต่อไปในทางกฎหมาย
เพื่อเป็นการเสริมให้ระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและคนด้อยโอกาส เป็นทางออกของการแก้ปัญหาความยากจน
มาตราการที่ถูกเสนอมาเพื่อที่จะแก้ปัญหาความยากจน มีอยู่หลายมาตราการและดำเนินการอยู่ในหลายเรื่อง โดยมีเป้าหมายที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจน มาตราการต่างๆเหล่านั้น แม้จะสามารถที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจนได้ก็ตาม แต่ก็คิดต่อไปได้ด้วยว่า มาตราการที่นำมาใช้ดังกล่าวนั้น เป็นมาตราการหรือมีวิธีการที่ถูกต้องหรือไม่ กล่าวคือ เป็นมาตราการหรือวิธีการที่สร้างความมั่นคงให้กับคนจนหรือผู้ด้อยโอกาสหรือไม่ รวมทั้งมีความยั่งยืนในการแก้ปัญหาหรือไม่ และดังนั้น เมื่อกล่าวถึงบทบาทของภาครัฐที่ใช้อำนาจรัฐในการแก้ปัญหา วิธีการในการแก้ปัญหาจึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องถูกตรวจสอบอยู่เสมอว่า เป็นวิธีการที่ถูกต้องชอบธรรมหรือไม่
ถ้าเอาคนจนและผู้ด้อยโอกาสเป็นตัวตั้ง และหวังว่าคนจนและผู้ด้อยโอกาสจะสามารถที่จะหลุดพ้นจากความยากจนและการเป็นผู้ด้อยโอกาสได้ ควรที่จะต้องดำเนินการในทางกฎหมายดังต่อไปนี้
ประการแรก ในเรื่องท่าทีต่อชีวิต
ท่าทีต่อชีวิตเป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้เกิดการตัดสินใจว่าจะสู้ หรือจะหลบ หรือจะถอย ระบบกฎหมายของไทยมักที่จะให้ความสำคัญกับการลงโทษทางอาญา และการข่มขู่ว่าจะต้องชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้น (12) ซึ่งมีตัวอย่างรูปธรรมให้เห็นมานักต่อนักแล้วว่า คนจนเสียเปรียบอย่างไม่ต้องสงสัยภายใต้กระบวนการยุติธรรมในปัจจุบัน (13) ระบบและกระบวนการแบบนี้ทำให้เกิดความกลัวทั่วไปในหมู่ประชาชนทั้งที่จนและไม่จน แต่ขาดความรู้
ดังนั้น การทำให้หลุดพ้นจากความกลัวอันเนื่องมาจากระบบกฎหมายจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่จะต้องทำ สาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบ และทำให้ตกอยู่ในฐานะที่ยากจนหรือด้อยโอกาสคือ "ความกลัว" ความกลัวที่ถูกสร้างขึ้นจากความไม่รู้ ไม่ว่าจะสร้างขึ้นมาเอง เช่น ดังจะเห็นจากความคิดที่ "กลัวไปก่อนว่า....." หรือที่เกิดจากระบบราชการ เป็นช่องทางสำคัญที่ทำให้อาจจะตกอยู่ในฐานะยากจนหรือด้อยโอกาส
การทำให้หลุดพ้นจากความกลัวนี้ได้นั้นต้องอาศัยมาตราการหลายๆด้านในการที่จะเสริมท่าทีต่อชีวิตในทางด้านบวก(empowerment) อันประกอบด้วยมาตราการต่างๆ ดังต่อไปนี้
1. การมีพี่เลี้ยงที่คอยให้การช่วยเหลือในด้านต่างๆ แต่ที่สำคัญคือ การให้กำลังใจที่จะลุกขึ้นมาสู้กับชีวิต รวมถึงแบบอย่างรูปธรรมที่ประสบความสำเร็จในการลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้องในทางกฎหมาย
2. การมีแหล่งข้อมูล แหล่งความรู้ที่ถูกต้อง ที่จะทำให้เกิดการเรียนรู้ร่วมกันในทุกๆ ด้านโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในทางด้านกฎหมาย รวมถึงการมีห้องเรียนในสถานการณ์จริงเพื่อจะได้ทดลองในการใช้สิทธิ
3. การมีสื่อที่คอยทำหน้าที่เป็นสื่อกลางบอกความต้องการและทำหน้าที่สื่อให้เห็นถึงความถูกต้องชอบธรรม และประเด็นที่จะเรียกร้องต่อระบบ
และด้วยการปรับให้มีท่าทีต่อชีวิตใหม่ดังกล่าวนี้ อาจจะสามารถที่จะนำไปสู่การทำให้ตนเองพ้นจากภาวะจนสิทธิได้
ประการที่สอง การเรียกร้องให้เกิดการปฎิรูประบบราชการและการกระจายอำนาจ
มาตราการทั้งสองดังกล่าว แม้จะไม่เกี่ยวกับการแก้ปัญหาความยากจนและความด้อยโอกาสโดยตรงเสียทีเดียว แต่มาตราการทั้งสองดังกล่าวเป็นจังหวะในทางการเมือง และเป็นการสร้างโอกาสหลายๆ ครั้งที่จะทำให้ข้อเสนอหรือแนวทางในการสร้างระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและคนด้อยโอกาสมีโอกาสมากขึ้น รวมถึงการได้เสนอต้นแบบที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการคนจนที่ได้ทำมาจนประสบความสำเร็จแล้ว ให้ส่วนราชการนำไปเป็นต้นแบบที่จะไปใช้ในพื้นที่อื่นๆ ได้
นอกจากนั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจ ในกรณีนี้น่าจะเป็นทางออกของปัญหาที่เป็นรูปธรรมที่ชัดเจน ที่จะสามารถแก้ปัญหาในเบื้องต้นของกลุ่มปัญหาเกษตรกรที่ไม่มีที่ทำกิน และกลุ่มผู้พิการ คนชรา หญิงหม้าย และเด็กด้อยโอกาสในทางด้านการศึกษา เรื่องที่อยู่อาศัย เรื่องสาธารณสุข รวมถึงโอกาสและช่องทางในการประกอบอาชีพ ซึ่งทั้งหมดดังที่กล่าวมานี้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นโดยตรงที่จะต้องดำเนินการ ซึ่งอำนาจหน้าที่ดังกล่าวเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่ต้องการให้ประชาชนเข้ามาร่วมกับท้องถิ่นในการแก้ปัญหาต่างๆเหล่านั้น (14)
ประการที่สาม การสร้างเครือข่ายนักกฎหมายเพื่อแก้ปัญหาความยากจนและภาวะการด้อยโอกาส
ปัญหาใหญ่ที่สำคัญอีกประการในทางกฎหมายคือ กระบวนการในการผลิตนักกฎหมายอาจจะกล่าวได้ว่า มีสถาบันการศึกษาทางกฎหมายไม่กี่แห่งในประเทศไทยที่ทำการศึกษากฎหมายกับความยากจน ดังนั้น องค์ความรู้ในทางกฎหมายที่จะช่วยคนจนที่เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศจึงไม่ได้รับการพัฒนา เมื่อถึงคราวที่จำเป็นจะต้องใช้องค์ความรู้นั้นก็เป็นเสมือนตาบอดคลำช้าง
ในขณะเดียวกัน ในระบบการศึกษากฎหมายในปัจจุบัน อย่างน้อยก็พอที่จะมีลูกหลานคนจนเข้ามาศึกษากฎหมายอยู่บ้าง และในเวลาเดียวกันนักศึกษากฎหมายที่สนใจในปัญหาสังคมก็มีอยู่หลายกลุ่ม ประกอบกับนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการที่จะให้นักศึกษาใช้เวลาว่างให้เกิดประโยชน์และเตรียมการที่จะเข้าสู่ตลาดแรงงาน และผู้ประกอบการก็สามารถที่จะได้ประโยชน์ จึงมีนโยบายที่จะให้นักศึกษาฝึกงานในภาคฤดูร้อน นโยบายเช่นนี้สามารถที่จะปรับมาใช้กับกรณีการสร้างสำนึกให้กับนักศึกษา รวมถึงสถาบันการศึกษา ในการสร้างองค์ความรู้ที่เกี่ยวกับปัญหารากฐานของสังคมไทย โดยน่าจะต้องพัฒนาเป็นเครือข่ายของนักศึกษากฎหมาย( หรือในสาขาวิชาอื่นๆ) และสถาบันการศึกษาที่จะทำการรวบรวมข้อมูลในทางกฎหมายที่เกี่ยวกับคนจน และเข้าไปหนุนให้คนจนเกิดศักยภาพที่จะแก้ปัญหาด้วยตนเอง โดยที่นักศึกษาและสถาบันการศึกษาเข้าไปเรียนรู้ และสนับสนุน
| Create Date : 27 กรกฎาคม 2550 |
| Last Update : 27 กรกฎาคม 2550 14:27:20 น. |
|
2 comments
|
| Counter : 1975 Pageviews. |
 |
|
|
โดย: Darksingha  วันที่: 27 กรกฎาคม 2550 เวลา:14:27:59 น. |
|
|
|
| โดย: navy27@thaimail.com IP: 222.123.188.230 วันที่: 9 กันยายน 2551 เวลา:17:13:13 น. |
|
|
|
|
|
|
|
ฝากข้อความหลังไมค์
Rss Feed
ผู้ติดตามบล็อก : 7 คน [
ระบบกฎหมายไทย : เกื้อกูล หรือ กีดกัน การเข้าถึงระบบสวัสดิการของคนจน?
จากทั้งหมดที่พยายามสะท้อนภาพให้เห็น จะเห็นได้ว่า ถ้ามองในเชิงโครงสร้างทางกฎหมายแล้ว โครงสร้างในระดับที่เป็นกลไกทางกฎหมายในปัจจุบันเปิดกว้างมากขึ้น ซึ่งตรงกันข้ามกับในอดีต ดังจะเห็นที่ล่าสุดมีการปรับโครงสร้างกลไกที่จะมาบริหารจัดการระบบสวัสดิการสังคม ดังที่ปรากฎในพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 แต่อย่างไรก็ตาม แม้จะเป็นพัฒนาการที่ก้าวไปอีกระดับ ที่มีการจัดองค์กรที่จะเข้ามาดูแลเรื่องระบบสวัสดิการสังคม แต่ก็ยังไม่มีการกล่าวถึงเนื้อหาของการแก้ปัญหาว่าจะดำเนินการอย่างไร ซึ่งต้องติดตามการทำงานของคณะกรรมการชุดต่างๆ ตามกฎหมายนี้ต่อไป
อย่างไรก็ตาม ที่สำคัญกว่าโครงสร้างในระดับที่เป็นกลไกทางกฎหมาย ได้แก่ โครงสร้างความคิดของนักกฎหมาย อาจจะกล่าวได้ว่า โครงสร้างความคิดของนักกฎหมายถูกครอบงำด้วยมายาคติที่สมมุติให้ทุกคนเท่าเทียมกันในทางกฎหมาย การที่กฎหมายทำให้ทุกคนเท่าเทียมกันในทางกฎหมายโดยการบัญญัติกฎหมาย และมีกระบวนการครอบงำผ่านระบบการศึกษาแบบอุปถัมภ์ ทำให้นักกฎหมายอยู่ในโลกของความฝันอุดมคติที่ไม่ได้สัมพันธ์กับสภาพความเป็นจริง ด้วยมายาคติแบบนี้จึงทำให้นักกฎหมายไม่สามารถที่จะสัมผัสกับคนจนได้ เพราะถูกทำให้เชื่อเสียแล้วตั้งแต่ต้นโดยไม่ต้องตั้งคำถามแต่อย่างใดๆ
เนื้อหาวิชาต่างๆ ที่เรียนก็ไม่เคยที่จะพูดถึงคนจน ความยากจน แต่กลับไปรู้จักคนจนในฐานะที่เป็นผู้กระทำความผิด เป็นจำเลย เป็นผู้ต้องหา เป็นลูกหนี้ รู้จักความยากจนภายใต้คำว่าเหตุจำเป็น หรือการเป็นผู้ฟ้องคดีหรือต่อสู้คดีอย่างคนอนาถา การที่ไม่สามารถสัมผัสได้เช่นนี้จึงทำให้ นักกฎหมายและรวมถึงระบบกฎหมายไม่เคยรู้จักความยากจนที่แท้จริงในทางกฎหมาย (ซึ่งในงานวิจัยพยายามที่จะชี้ให้เห็นว่า การจนสิทธิ ถือเป็นคนจนในทางกฎหมาย)
ดังนั้น ที่ทางของคนจนในทางกฎหมายจึงไม่มีที่ทางในลักษณะที่เป็นการให้สิทธิเป็นพิเศษ กฎหมายก็ไม่เคยกีดกันเพราะกฎหมายเป็นกลางตามที่นักกฎหมายชอบอ้าง แต่กฎหมายแต่งองค์ทรงเครื่องใหม่ให้กับคนจน โดยให้คนจนเป็นสิ่งที่จำเป็นต้องมีในโครงสร้างสังคม เพื่อทำให้ระบบกฎหมายสามารถที่แสดงอำนาจและอยู่ในโครงสร้างสังคมที่อยุติธรรมได้อย่างศักดิ์สิทธิ์
++++++++++++++++++++++++++++
เชิงอรรถ
(1) อาทิเช่น ดังที่ปรากฎในพระราชดำรัสที่พระราชทานให้แก่นักกฎหมายเนื่องในวันสำคัญทางกฎหมาย ดังที่มักจะได้ยินอยู่เสมอว่า "คนบุกรุกกฎหมายหรือกฎหมายบุกรุกคน" และในพระบรมราโชวาทที่ได้พระราชทานแก่นักกฎหมายในโอกาสต่างๆ ก็ล้วนแล้วแต่เป็นคำถามที่สะท้อนสถานภาพของระบบกฎหมายที่จะต้องปรับปรุง แต่ก็ไม่ได้รับการตอบสนองมากเท่าที่ควร ท่านที่สนใจโปรดศึกษาเพิ่มเติมใน ไพสิฐ พาณิชย์กุล "พลวัตการจัดการทรัพยากร สถานการณ์ในประเทศไทย : กฎหมายกับประเพณีท้องถิ่น" สกว. 2541
และนอกจากนั้น ท่านที่สนใจสามารถที่จะศึกษาเพิ่มเติมได้จาก เอกสารดังต่อไปนี้
1. บทความเรื่อง "นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ" อมร จันทรสมบรูณ์ วารสาร "ตราชู" คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ตุลาคม 2517
2. บันทึกของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง "แนวทางการพัฒนาคณะกรรมการกฤษฎีกาและการพัฒนา "ระบบกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง" ของไทย" ตุลาคม พ.ศ. 2530
3. เอกสารประกอบการบรรยายพิเศษต่อ คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและผู้บรหารของสภาพัฒน์ เรื่อง "สภาพปัญหากฎหมายและนักฎหมายไทยกับการวางแผนเพื่อการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ" โดย ดร. อักขราทร จุฬารัตนเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน พ.ศ. 2542 ณห้องประชุม เดช สนิทวงศ์ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กรุงเทพฯ
(2) โปรดดูรายละเอียดใน "เอกสารการเมือง - การปกครองไทย พ.ศ. 2417- พ.ศ. 2479" สถาบันสยามศึกษา สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย พิมพ์ครั้งที่ 2 หน้า 86
(3) โปรดดูรายละเอียดใน "จากประวัติศาสตร์หมู่บ้านสู่ทฤษฎีสองระบบ" ฉัตรทิพย์ นาถสุภา จัดพิมพ์เนื่องในวาระครบรอบ 60 ปี ศาสตรจารย์ฉัตรทิพย์ นาถสุภา , สถาบันราชภัฎสุรินทร์ , พ.ศ. 2544
(4) ท่านที่สนใจโปรดศึกษาอย่างละเอียดในคำกล่าวเปิดงานและปาฐกถาของส่วนราชการ ในการสัมมนา "แนวทางการสร้างความเสมอภาคและความเป็นธรรมทางกฎหมายสำหรับคนจน" วันที่ 2 กรกฎาคม 2546 ที่ เนติบัณฑิตยสภา และการประชุมทางวิชาการระดับชาติว่าด้วยงานยุติธรรม ครั้งที่ 1 เรื่อง "กระบวนทัศน์ใหม่ของกระบวนการยุติธรรมในการปฎิบัติต่อผู้กระทำผิด" วันที่ 17 กรกฎาคม 2546 ณ ห้องแกรนด์ไดมอนบอลรูม ศูนย์ประชุมอิมแพ็ค เมืองทองธานี จังหวัดนนทบุรี
สุนทรพจน์ ทั้งสองเป็นการสังเคราะห์ความล้าหลังของระบบกฎหมายที่ตามการเปลี่ยนแปลงไม่ทัน และในฐานะที่เป็นหัวหน้าของฝ่ายบริหารที่มีหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาความยากจน และได้รับการร้องเรียนปัญหาต่างๆ ที่เกิดจากระบบกฎหมายทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่ก็ไม่สามารถที่จะดำเนินการได้ เพราะไม่สามารถที่จะสั่งการได้โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ศาลชนิดต่างๆ
(5) "การศึกษารูปแบบและความเป็นไปได้ในการจัดระบบสวัสดิการโดยภาคชุมชน" ดร. ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
(6) โปรดดูรายละเอียดใน "โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคมของภาคเอกชนและเครือข่ายวัฒนธรรม" กนกศักดิ์ แก้วเทพ, ปรานี ขัติยศ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ใน //www.welfareforall.org)
(7) โปรดดูรายละเอียดใน "The Power of Public Ideas" Edited by Robert B. Reich, Harvard University Press USA ( 1990 ) ในบทที่ 6 Policy Making in a Democracy หน้า 123 -156
(8) ดูรายละเอียดใน Ronal Dworkin "Law's Empire" The Belknap Press of Harvard University Press USA ( 2001 ) ในบทที่ 1 What is law ? หน้า 6-11
(9) อาทิเช่น กรณีที่กฎหมายกำหนดให้ต้องวางค่าฤชาธรรมเนียมศาล ทั้งๆ ที่เป็นผู้ที่ยากจนและได้รับผลกระทบจากการกระทำที่ทำให้ไม่อยู่ในสภาวะที่ประกอบอาชีพได้ เช่นในกรณี การฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตในกรณีโรงไฟฟ้าแม่เมาะ และกรณีอื่นๆ อีกมากมายที่ ผู้เสียหายไม่อาจดำเนินคดีได้แม้จะได้รับความเสียหาย เนื่องจากไม่มีค่าฤชาธรรมเนียมในการฟ้อง ซึ่งสะท้อนภาพให้เห็นสิทธิของการที่จะได้รับการเยียวยาของคนจนและผู้ด้อยโอกาส ซึ่งมักจะตกอยู่ในฐานะที่ถูกทำให้ตกอยู่ในสภาวะที่เสี่ยงกับความยากจน และโอกาสในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมก็ยาก นอกจากนี้ยังมีเรื่องของความล่าช้าด้วย (ความยุติธรรมที่ล่าช้าก็คือความไม่ยุติธรรม)
(10) คำอภิปรายของนายดิเรก ถึงฝั่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบรูณ์ เรื่อง "ผู้ว่าซีอีโอ ประชาชนได้อะไร" ในการสัมมนารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ แห่งชาติครั้งที่ 4 วันที่ 1-2 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ณ ศูนย์ประชุมไบเทค บางนา กรุงเทพฯ
(11) นอกจากนั้นยังมีปัญหาภายในระบบอื่นๆ อีกมากมาย เช่น ปัญหาในการทุจริตภายในหน่วยงานที่ทำให้ระบบการให้ความช่วยเหลือไม่เป็นไปตามสิ่งที่ควรจะเป็น ปัญหาในความบิดเบือนของเป้าหมายของกระบวนการยุติธรรม ซึ่งผู้ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินคดีมักจะมุ่งหาทางออกเชิงคดีมากกว่าความเป็นธรรมที่เป็นการวางบรรทัดฐาน หรือในกรณีปัญหาการของการคัดเลือกผู้พิพากษาสมทบในศาลคดีแรงงานตามที่เป็นข่าวในสื่อมวลชน
(12) โปรดอ่านรายละเอียดใน "บทนำ : คนจนภายใต้ความสัมพันธ์ทางกฎหมาย" ไพสิฐ พาณิชย์กุล บทความเผยแพร่ใน //www.midnightuniv.org/midarticle/newpage10.html ภายใต้ชื่อเรื่อง "กฎหมายกับการเบียดบังคนจน"
(13) โปรดดูคำให้การยืนยันของนายกรัฐมนตรี(ทักษิณ) ในคำกล่าวเปิดงานและปาฐกถาของส่วนราชการในการสัมมนา "แนวทางการสร้างความเสมอภาคและความเป็นธรรมทางกฎหมายสำหรับคนจน" วันที่ 2 กรกฎาคม 2546 ที่ เนติบัณฑิตยสภา
(14) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540
มาตรา 289 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีหน้าที่บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ แต่ต้องไม่ขัดต่อมาตรา 43 และมาตรา 81 ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
การจัดการศึกษาอบรมภายในท้องถิ่นตามวรรคสอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องคำนึงถึงการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นด้วย
ที่มา มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน //www.midnightuniv.org/เผยแพร่บนเว็บไซต์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๐